Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 185
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
98 Это происходит там, где не возводят в абсолют "разделение властей" и не пытаются "подогнать" свою законодательную базу под стандарты, установленные (не всегда юридически верными) формулировками федерального законодательства.
В недалеком будущем, как представляется автору, многие в юридическом и управленческом плане верные решения в субъектах Российской Федерации должны быть положены в основу совершенствования федеральной системы органов государственной власти.
Когда мы говорим о системе органов государственной власти Российской Федерации, нужно иметь в виду систему единую, целостную, но внутренне дифференцированную, разделенную на самостоятельные элементы, которые тоже являются самостоятельными системами органов государственной власти системы.
Представляя собой особый тип федерации, современная Россия - это сложное в правовом отношении государство. Единое правовое пространство и действующая в нем система органов власти формируются здесь не только федеральной правовой системой, но и нарождающимися правовыми системами субъектов Российской Федерации, проблемы которых должны занять центральное место в правовой государственной реформы.
В этой связи напрашивается вывод о потенциальной необходимости расширения территориальных пределов государственной власти путем внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части возможности создания на уровне административно-территориальных единиц территориальных (местных) органов государственной власти.
Местное самоуправление можно осуществлять в городах, отдельных сельских поселениях, нескольких сельских поселениях, объединенных общими интересами их жителей. Причем в городах- столицах субъектов Российской Федерации также логично устанавливать систему государственной власти до уровня микрорайонов, что можно определить законами субъектов Российской Федерации. К этому объективно подталкивает практика осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", от 3 ноября 1997 года N 15-П по делу о проверке конституционности п.1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда, от 16 октября 1997 года N 14-П по делу о проверке конституционности п.З статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" также дают серьезные основания к принятию предлагаемых решений.
99 Следует также отметить, что в суды общей юрисдикции поступает значительное количество исков, порождаемых несовершенством федерального законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления.
Стоит обратить внимание на проект Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 24 марта 1997 года), принятие которого несомненно должно сыграть основную роль в дальнейшем развитии системы органов государственной власти.
В статье 2 законопроекта речь идет о том, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:
а) государственной и территориальной целостности Российской Федерации;
б) распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единства системы государственной власти;
д) разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
ж) самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.
Не подвергая сомнению сам набор принципов, полагаю необходимым дополнить их перечень. Во-первых, принципами контроля, который важен как в процессе организации, так и в процессе функционирования органов власти, а также иерархии - подчинения нижестоящих органов вышестоящим. Это особенно важно для системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Кроме этого, нужно ввести в систему принципов принцип наделения функциями и полномочиями. Это особенно важно при исключении какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включении его в компетенцию местного самоуправления.
В статье 3 законопроекта содержится положение о системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Ее составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, возглавляющее высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, формируемые в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
В перечень органов следует включить органы конституционного контроля (надзора), поскольку таковые только имеются в подавляющей части субъектов Российской Федерации.
В главу V. "Обеспечение законности в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации", в свою очередь, необходимо включить статью, норма которой будет определять компетенцию органа конституционного контроля (надзора) субъекта Российской Федерации.
К его компетенции возможно отнести толкование Конституции (устава) субъекта Российской Федерации и соответствие ей законов субъекта Российской Федерации.
Статью логично сформулировать следующим образом: "Орган конституционного контроля (надзора) дает официальное толкование Конституции (устава) субъекта Российской Федерации, а также принимает к своему рассмотрению вопросы, связанные с соответствием законов субъекта Российской Федерации , его Конституции (уставу). Право обращения в орган конституционного контроля (надзора) имеют руководители органов государственной власти субъекта Российской Федерации, депутаты законодательного органа субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления.
Постановления органа конституционного контроля (надзора) могут быть обжалованы в Верховном Суде республики, областном или краевом суде".
Таким образом, возможно часть возникающих вопросов толкования местных законов реально оставить на уровне субъекта Российской Федерации, ввести в федеральный законодательный оборот понятие "Орган конституционного контроля (надзора) субъекта Российской Федерации", вместе с тем оставляя право высказаться по спорному вопросу федеральный судебный орган, но с уровня республиканского, краевого или областного суда.
Становится очевидным, что дальнейшее развитие властной системы в России должно претерпеть существенные изменения. Рассматриваемые проблемы возникли относительно недавно и могут быть легко урегулированы, а именно: путем изменения статуса органов власти, перераспределения властных полномочий между институтами и уровнями власти. Многое в обществе зависело и будет зависеть от организационно-структурного построения самого государственного механизма. Провозгласить принципы демократии (народовластия), разделения властей, федерализма, местного самоуправления, законности и другие не столь уж сложно. Создать комплекс всех структур, обеспечивающих реальность и действенность соответствующих принципов, - задача, требующая воли, честности, усилий и времени. Но при всей актуальности организационно- нормативного определения каждой государственной структуры (органа власти) главное все же в том, как данный орган или институт функционирует, то есть вписывается в общество.
Необходимо помнить при этом высказывание известнейшего российского философа: "Перед нами не идеал мечты или доктрины, а конкретная задача воссоздания России; не формальное, а живое, органически-историческое, русское - наследственное понимание Государства".100 Сроки для воссоздания и укрепления этого государства отведены жесткие. Ни экономика, поставленная на рельсы рыночных отношений, ни политическая ситуация в стране, хронически острая, а временами обостряющаяся до крайности, ни сферы социальных, национальных проблем уже не могут обходиться без достаточного и эффективного правового регулирования общественных отношений и адекватной системы органов государственной власти.
Таким образом, мы подошли к основной проблеме, ключ к решению которой находится в реальной реализации принципа народовластия в деле государственного устройства, к проблеме создания и изменения системы власти и ее органов.
Власть изначально принадлежит народу, он выступает как бы "единым и единственным собственником", естественным держателем власти. В более широком смысле учредительная власть народа означает его право создавать в той или иной форме государственный строй со всеми его атрибутами: учреждениями, институтами, идеологией и т.п. Хотя государственный строй не может рассматриваться как
чистый продукт социального творчества, ибо во многих отношениях он объективно предопределен материальными общественными процессами и доминантными культурными традициями, сфера социально-политического выбора у каждого поколения всегда достаточно широка, а в переломные революционные эпохи народ как таковой может выступить в качестве реальной силы, утверждающей новый государственный строй вместо старого. В любом случае, однако, идея учредительной власти народа предполагает, что ни одно существенное изменение государственного строя и конституционных основ государства не должно происходить помимо народа, без его воли, вопреки его желанию.
Никакая сила, находящаяся внутри общества или вне его, не должна навязывать народу государственный (конституционный) строй, конституцию либо решения, существенно изменяющие систему государственной власти. Возможность такого навязывания существует всегда, она реализуется в разных формах - от грубых и примитивных до изощренных и опосредованных. Поэтому в конституциях государств необходимо закреплять институты, гарантирующие свободу и наибольшую чистоту непосредственного народного волеизъявления на выборах, которые должны быть прямыми, всеобщими и нефальсифицированными, на референдумах и плебисцитах, проводимых по действительно важным для политической судьбы народов вопросам. В любой современной конституции нельзя обойтись без институционализации народной инициативы, в чем бы она не проявлялась: в выдвижении кандидатур, назначении выборов и референдумов, в применении законов и других важных государственных решений. Должна быть обеспечена подлинность воли народа, который, осуществляя свою учредительную власть, принимает основополагающие решения относительно государственного строя, конституции, высших органов власти и высших должностных лиц. Наряду с этим необходимо установление ответственности (юридической, конституционной) политических сил за фальсификацию народной воли или за ее игнорирование.
Здесь стоит упомянуть о том, что с недавнего времени взят негласный курс на "консервацию" существующей системы органов государственной власти. Объясняется это необходимостью стабилизации общественных отношений, а тем самым - вытекающей отсюда "неприкосновенностью" Конституции Российской Федерации.
В недалеком будущем, как представляется автору, многие в юридическом и управленческом плане верные решения в субъектах Российской Федерации должны быть положены в основу совершенствования федеральной системы органов государственной власти.
Когда мы говорим о системе органов государственной власти Российской Федерации, нужно иметь в виду систему единую, целостную, но внутренне дифференцированную, разделенную на самостоятельные элементы, которые тоже являются самостоятельными системами органов государственной власти системы.
Представляя собой особый тип федерации, современная Россия - это сложное в правовом отношении государство. Единое правовое пространство и действующая в нем система органов власти формируются здесь не только федеральной правовой системой, но и нарождающимися правовыми системами субъектов Российской Федерации, проблемы которых должны занять центральное место в правовой государственной реформы.
В этой связи напрашивается вывод о потенциальной необходимости расширения территориальных пределов государственной власти путем внесения соответствующих изменений в Конституцию Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части возможности создания на уровне административно-территориальных единиц территориальных (местных) органов государственной власти.
Местное самоуправление можно осуществлять в городах, отдельных сельских поселениях, нескольких сельских поселениях, объединенных общими интересами их жителей. Причем в городах- столицах субъектов Российской Федерации также логично устанавливать систему государственной власти до уровня микрорайонов, что можно определить законами субъектов Российской Федерации. К этому объективно подталкивает практика осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации.
Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", от 3 ноября 1997 года N 15-П по делу о проверке конституционности п.1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда, от 16 октября 1997 года N 14-П по делу о проверке конституционности п.З статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" также дают серьезные основания к принятию предлагаемых решений.
99 Следует также отметить, что в суды общей юрисдикции поступает значительное количество исков, порождаемых несовершенством федерального законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления.
Стоит обратить внимание на проект Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 24 марта 1997 года), принятие которого несомненно должно сыграть основную роль в дальнейшем развитии системы органов государственной власти.
В статье 2 законопроекта речь идет о том, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии со следующими принципами:
а) государственной и территориальной целостности Российской Федерации;
б) распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
г) единства системы государственной власти;
д) разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
ж) самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.
Не подвергая сомнению сам набор принципов, полагаю необходимым дополнить их перечень. Во-первых, принципами контроля, который важен как в процессе организации, так и в процессе функционирования органов власти, а также иерархии - подчинения нижестоящих органов вышестоящим. Это особенно важно для системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Кроме этого, нужно ввести в систему принципов принцип наделения функциями и полномочиями. Это особенно важно при исключении какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включении его в компетенцию местного самоуправления.
В статье 3 законопроекта содержится положение о системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Ее составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, возглавляющее высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, формируемые в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
В перечень органов следует включить органы конституционного контроля (надзора), поскольку таковые только имеются в подавляющей части субъектов Российской Федерации.
В главу V. "Обеспечение законности в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации", в свою очередь, необходимо включить статью, норма которой будет определять компетенцию органа конституционного контроля (надзора) субъекта Российской Федерации.
К его компетенции возможно отнести толкование Конституции (устава) субъекта Российской Федерации и соответствие ей законов субъекта Российской Федерации.
Статью логично сформулировать следующим образом: "Орган конституционного контроля (надзора) дает официальное толкование Конституции (устава) субъекта Российской Федерации, а также принимает к своему рассмотрению вопросы, связанные с соответствием законов субъекта Российской Федерации , его Конституции (уставу). Право обращения в орган конституционного контроля (надзора) имеют руководители органов государственной власти субъекта Российской Федерации, депутаты законодательного органа субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления.
Постановления органа конституционного контроля (надзора) могут быть обжалованы в Верховном Суде республики, областном или краевом суде".
Таким образом, возможно часть возникающих вопросов толкования местных законов реально оставить на уровне субъекта Российской Федерации, ввести в федеральный законодательный оборот понятие "Орган конституционного контроля (надзора) субъекта Российской Федерации", вместе с тем оставляя право высказаться по спорному вопросу федеральный судебный орган, но с уровня республиканского, краевого или областного суда.
Становится очевидным, что дальнейшее развитие властной системы в России должно претерпеть существенные изменения. Рассматриваемые проблемы возникли относительно недавно и могут быть легко урегулированы, а именно: путем изменения статуса органов власти, перераспределения властных полномочий между институтами и уровнями власти. Многое в обществе зависело и будет зависеть от организационно-структурного построения самого государственного механизма. Провозгласить принципы демократии (народовластия), разделения властей, федерализма, местного самоуправления, законности и другие не столь уж сложно. Создать комплекс всех структур, обеспечивающих реальность и действенность соответствующих принципов, - задача, требующая воли, честности, усилий и времени. Но при всей актуальности организационно- нормативного определения каждой государственной структуры (органа власти) главное все же в том, как данный орган или институт функционирует, то есть вписывается в общество.
Необходимо помнить при этом высказывание известнейшего российского философа: "Перед нами не идеал мечты или доктрины, а конкретная задача воссоздания России; не формальное, а живое, органически-историческое, русское - наследственное понимание Государства".100 Сроки для воссоздания и укрепления этого государства отведены жесткие. Ни экономика, поставленная на рельсы рыночных отношений, ни политическая ситуация в стране, хронически острая, а временами обостряющаяся до крайности, ни сферы социальных, национальных проблем уже не могут обходиться без достаточного и эффективного правового регулирования общественных отношений и адекватной системы органов государственной власти.
Таким образом, мы подошли к основной проблеме, ключ к решению которой находится в реальной реализации принципа народовластия в деле государственного устройства, к проблеме создания и изменения системы власти и ее органов.
Власть изначально принадлежит народу, он выступает как бы "единым и единственным собственником", естественным держателем власти. В более широком смысле учредительная власть народа означает его право создавать в той или иной форме государственный строй со всеми его атрибутами: учреждениями, институтами, идеологией и т.п. Хотя государственный строй не может рассматриваться как
чистый продукт социального творчества, ибо во многих отношениях он объективно предопределен материальными общественными процессами и доминантными культурными традициями, сфера социально-политического выбора у каждого поколения всегда достаточно широка, а в переломные революционные эпохи народ как таковой может выступить в качестве реальной силы, утверждающей новый государственный строй вместо старого. В любом случае, однако, идея учредительной власти народа предполагает, что ни одно существенное изменение государственного строя и конституционных основ государства не должно происходить помимо народа, без его воли, вопреки его желанию.
Никакая сила, находящаяся внутри общества или вне его, не должна навязывать народу государственный (конституционный) строй, конституцию либо решения, существенно изменяющие систему государственной власти. Возможность такого навязывания существует всегда, она реализуется в разных формах - от грубых и примитивных до изощренных и опосредованных. Поэтому в конституциях государств необходимо закреплять институты, гарантирующие свободу и наибольшую чистоту непосредственного народного волеизъявления на выборах, которые должны быть прямыми, всеобщими и нефальсифицированными, на референдумах и плебисцитах, проводимых по действительно важным для политической судьбы народов вопросам. В любой современной конституции нельзя обойтись без институционализации народной инициативы, в чем бы она не проявлялась: в выдвижении кандидатур, назначении выборов и референдумов, в применении законов и других важных государственных решений. Должна быть обеспечена подлинность воли народа, который, осуществляя свою учредительную власть, принимает основополагающие решения относительно государственного строя, конституции, высших органов власти и высших должностных лиц. Наряду с этим необходимо установление ответственности (юридической, конституционной) политических сил за фальсификацию народной воли или за ее игнорирование.
Здесь стоит упомянуть о том, что с недавнего времени взят негласный курс на "консервацию" существующей системы органов государственной власти. Объясняется это необходимостью стабилизации общественных отношений, а тем самым - вытекающей отсюда "неприкосновенностью" Конституции Российской Федерации.
