Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 186
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Такая "модель-схема" организации системы органов государственной власти и управления, просуществовавшая в течение длительного времени, сковывала, сдерживала государственно-властную активность, снижала эффективность деятельности различных государственных органов.
Поскольку органами государственной власти признавались только Советы народных депутатов, а их совокупность- от сельских и поселковых Советов до вышестоящих Советов во главе с Верховным Советом СССР - составляла "единую систему" органов государственной власти, постольку отдельные государственные органы - органы государственного управления (исполнительные и распорядительные органы), органы правосудия, государственного арбитража, прокуратуры - исключались из категории "органы государственной власти", а в силу подконтрольности и подотчетности (согласно статьи 2 Конституции СССР 1977 года) всех других государственных органов Советам народных депутатов считались чуть ли не органами "второго сорта". Хотя многие из них, выполняя партийные директивы, как правило имели реальную власть и влияние на Советы народных депутатов - единственные органы государственной власти.
Исключение других государственных органов из числа конституционно признаваемых органов власти, являвшееся по своему изначальному замыслу искусственным, носило целенаправленный характер, поскольку формально, возвышая Советы как якобы единственные и подлинные органы государственной власти, КПСС имела серьезные правовые и иные политико-организационные возможности и "ресурсы" для обеспечения фактического господства партийно- бюрократического аппарата в центре, в республиках и на местах.
Необходимо подчеркнуть еще один момент. В Конституциях были помещены единые главы об органах государственной власти и управления (высших, местных). Такой подход призван был "подкрепить" "концепцию" соединения в Советах представительной, законодательной власти и организации исполнения законов, то есть государственного управления. На самом деле исполнительная и распорядительная деятельность, то есть реальная исполнительная власть, оказалась по существу бесконтрольной, во многом формальной и урезанной властью выборных представительных органов - Советов, десятилетиями провозглашавшихся высшей формой правления народа. В прежних Конституциях органы управления определялись (применительно к высшим органам) как исполнительные и распорядительные органы государственной власти либо как исполнительные и распорядительные органы (исполнительные комитеты) местных Советов народных депутатов.
В тот период государственными органами являлись высшие исполнительные и распорядительные органы государственной власти Союза ССР и союзных республик ( Советы Министров - Правительства СССР, союзных республик.) Однако конституционный статус названных государственных органов изначально "выглядел" ущербным по сравнению со статусом Верховных Советов союзных республик, являвшихся высшими органами государственной власти этих республик.
Названные исполнительные и распорядительные органы юридически полностью зависели от соответствующих Верховных Советов, были ответственны перед ними и им подотчетны. В систему органов государственной власти органы управления, исполнительные и распорядительные органы не включались, хотя и значились в единых разделах Конституции СССР 1977 года (разделы У и У1) и Конституций республик. Кроме того, по Конституции 1977 года и следующим ей Конституциям союзных и автономных республик трудно было определить, какие из органов, помимо Совета Министров - Правительства, относятся к исполнительным и распорядительным органам, то есть к органам управления. Однако задолго до Конституции СССР 1977 года и последующих республиканских Конституций в правовой и научно-литературный оборот прочно на долгие годы вошли термины "государственное управление", "органы государственного управления".
Наиболее широкое распространение данные понятия получили со времени принятия и последующей реализации Конституции СССР 1936 года. В ней имелись две главы (У и У1), которые назывались соответственно "Органы государственного управления Союза Советских Социалистических Республик" и "Органы государственного управления союзных республик".
В соответствии с данными главами к числу органов государственного управления Союза ССР относились не только высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти СССР - Совет Министров СССР, а в союзных республиках - Советы Министров этих республик, но и общесоюзные, союзно- республиканские и республиканские министерства, руководившие порученной им отраслью. Тем самым Конституцией 1936 года в число органов государственного управления включались органы общего управления - Советы Министров и органы отраслевого управления - министерства.
Конституция 1977 года сделала существенный шаг вперед в этом направлении. Во-первых, она "ввела" в конституционно- правовой оборот термин "межотраслевое управление", то есть межотраслевое государственное управление; во-вторых, помимо министерств предусматривались государственные комитеты, а также другие подведомственные Совету Министров органы. Так п.7 статьи 131 Конституции предусматривал, что Совет Министров СССР образует в случае необходимости при Совете Министров СССР комитеты, главные управления и другие ведомства по делам хозяйственного, социально-культурного и оборонного строительства.
В интересующем нас плане, то есть с точки зрения характеристики системы государственных органов, в Конституцию 1977 года, в отличие от предыдущих Советских Конституций, впервые был введен самостоятельный раздел 1У "Советы народных депутатов и порядок их избрания", в статье 89 которого устанавливалось, что Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик и все нижестоящие Советы, вплоть до самых многочисленных - поселковых и сельских, составляют единую систему органов государственной власти. По Конституции 1977 года единой системой органов государственной власти признавалась только упомянутая выше система Советов, все другие государственные органы являлись подконтрольными и подотчетными Советам народных депутатов.
В научных исследованиях, иногда и в учебной литературе, совокупность органов государственного управления рассматривалась в качестве относительно самостоятельной системы государственных органов. На основе соответствующих законодательных актов о суде укоренились, стали признанными термины "судебная система", "единая централизованная система прокуратуры".
Представляется, что именно после принятия Конституции 1977 года вопросы системы, системности получили значительную научно-теоретическую разработку применительно как к организации и деятельности органов Советского государства в целом, так и к основным их видам (органам государственной власти; органам государственного управления; органам правосудия, прокуратуры, а позднее - также и в отношении органов народного контроля и государственного арбитража). Полезное само по себе и в особенности для развития науки государственного и административного права исследование явлений системности, распространенное в том числе и на структуру государственных институтов и органов, в то же время отражало явную тенденцию наступления административно-командной системы на подлинно демократические институты и учреждения, процесс усиливавшегося и в сущности бесконтрольного давления тоталитарного Советского государства на закрепленные в Конституции права и свободы граждан, курс на их свертывание и отказ от них.
Без коренной реформы самого государства, характера и структуры государственной власти, которая, в соответствии с мировым цивилизованным опытом, основывалась на принципе разделения властей, невозможно было дальнейшее прогрессивное развитие российского общества, проведение глубоких, по существу революционных, социально-экономических преобразований в России.
Попытки реформировать государство, организацию государственной власти, ее структур, органов и институтов стали предприниматься после распада Союза ССР и даже немного ранее - сразу после упразднения ГКЧП в 1991 году. Эти попытки получили свое отражение в изменениях и дополнениях Конституции Российской Федерации 1978 года. К сожалению, в том что касается государственной власти и статуса ее органов, внесенные в Конституцию изменения, хотя и "выглядели" прогрессивными по сравнению с предыдущими положениями и нормами, однако, как уже отмечалось, были во многом непоследовательными и противоречивыми. Применительно к анализируемым нами аспектам - то есть государственной власти и ее органам - просматриваются очевидные внутренние противоречия конституционных положений и норм: с одной стороны, закрепление в качестве незыблемой основы конституционного строя и системы государственной власти принципа разделения властей; с другой - осуществление народом государственной власти через Советы народных депутатов.
Стремление во чтобы то ни стало сохранить привилегированный статус Советов, их мнимое всевластие в ущерб другим государственным органам четко прослеживается в ряде глав и статей данной Конституции. Вслед за союзным появляется Съезд народных депутатов Российской Федерации, который вместе с Верховным Советом Российской Федерации, Верховными Советами республик в составе Российской Федерации, краевыми, областными Советами, Советами автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга образует систему представительных органов государственной власти в Российской Федерации. То есть в Конституцию вводится новое понятие - "система представительных органов государственной власти".
Этот институт характеризуется следующими особенностями: во-первых, это только представительные, то есть выборные органы; во-вторых, это хотя и ведущая, но все-таки только часть представительных органов государственной власти; в-третьих, только о них говорится в Конституции 1978 года как о системе представительных органов государственной власти; в-четвертых, круг местных Советов народных депутатов сокращается, и местные органы государственной власти и управления не включаются теперь в систему представительных органов государственной власти, а входят в систему местного самоуправления.
Понятие "система" и принцип системности применительно к государственным органам и иным властным структурам широко используются в данной Конституции в отношении представительных органов государственной власти, органов правосудия, местного самоуправления. Однако не говорится о системе органов государственного управления (исполнительной власти).
Это связано с тем, что хотя в самой Конституции принцип разделения властей провозглашается, но по существу при определении статуса совокупности исполнительных органов (органов государственного управления) он последовательно не регламентируется.
Правда в этом случае надо сделать существенную оговорку в связи с введением в Российской Федерации и республиках в составе Российской Федерации института Президента. Согласно статье 1211 Конституции Президент Российской Федерации является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти.
В статье 1321 предусматривалось, что глава исполнительной власти (Президент) республики в составе Российской Федерации входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации, возглавляемую Президентом Российской Федерации. Это - конституционная норма принципиального характера, означающая, во- первых, признание и регламентирование единой системы исполнительной власти Российской Федерации, во-вторых, признание Президента Российской Федерации главой системы исполнительной власти Российской Федерации, в-третьих, частично определяющая структурное построение системы исполнительной власти - Президент Российской Федерации, Совет Министров (Правительство Российской Федерации), глава исполнительной власти - Президент республики в составе Российской Федерации, Совет Министров республики в составе Российской Федерации, исполнительные органы (органы государственного управления) края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения (соответственно краевая, областная администрация). Можно сказать, что эти конституционные положения подготовили правовую базу для принятия новой Конституции Российской Федерации.
Конституция 1993 года ознаменовала концептуальный, принципиально новый подход к трактовке характера государственной власти, ее главного теоретико-правового обоснования - принципа разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. А вслед за тем и создание, в соответствии с этим принципом, самостоятельных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. В Конституции 1993 года многократно затрагиваются, регламентируются прямо или косвенно вопросы о системе, системности в целом органов государственной власти и органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Вначале кратко об используемых в связи с этим терминах
