Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 206
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
§ 5 . Взаимодействие законодательной и исполнительной власти в системе органов государственной власти Российской Федерации
Как видно из предыдущего параграфа, реальное взаимопроникновение, переплетение ветвей власти только на федеральном уровне вызывает множество вопросов, до сих пор не урегулированных федеральным законодательством. Самый острый из них для развития системы органов власти России - это взаимоотношения между законодательной и исполнительной властями. Рассматривая эту проблему, можно вновь обратить внимание на институт президента, который более тесно, чем парламент, связан именно с исполнительной ветвью власти и ее основным органом - правительством. Причем эта проблема характерна не только для российского государства.
Вспомним, что периодом наиболее полного развития парламентаризма была эпоха победы буржуазных революций, отбросивших феодальный абсолютизм и приспособивших государственный аппарат к экономическим и политическим условиям промышленного капитализма. Придя к власти, буржуазия установила свое безраздельное господство в парламенте и потому была заинтересована в упрочении его высокого юридического статуса и даже привилегированного положения в системе высших органов государственной власти. Именно тогда провозглашается конституционное верховенство и юридическая независимость парламента, определяются такие его полномочия, как исключительное право законотворчества, установление налогов и утверждение бюджета, контроль за деятельностью исполнительной власти, в частности, право требовать от правительства периодических отчетов о проводимой им политике. Получают развитие и такие средства влияния парламента на политику правительства, как утверждение или отклонение правительственного законопроекта, выражение (вотум) доверия или недоверия правительству в целом или отдельным министрам, отказ санкционировать важнейшие политические мероприятия правительства, вынесение резолюции порицания кабинету, запросы, интерпелляции, расследования и тому подобное.
Со временем происходят качественные изменения в структуре осуществления государственной власти, ломка традиционных взаимоотношений между парламентом и правительством. Это объясняется тем, что парламент как выборное учреждение, как правило, весьма неоднороден по своему составу, часто разделен на ряд партийных фракций, представляющих интересы различных слоев населения, и в той или иной степени подвержен влиянию общественного мнения, что порождает у "партии власти" известное недоверие к способности парламента находить "правильную" дорогу в лабиринте существующих противоречий.
Гораздо более надежным и устойчивым, а потому наиболее приемлемым является правительство как строго централизованный и легко управляемый аппарат власти, который "делает политику" в тени от общественного контроля, в знакомых промышленным "магнатам" кабинетах, где хозяйничают их прямые ставленники и доверенные лица, решающие государственные дела сравнительно быстро и без "излишних" формальностей. Поэтому стоящие у власти, снижая значимость представительных органов власти, стремятся максимально возвысить исполнительную власть, сделать ее более мощной и политически влиятельной, расширить ее вмешательство в важнейшие сферы государственной жизни.
Так из формально исполнительного органа, занимающегося повседневным руководством государственными делами, правительство превратилось в самостоятельную и независимую правительственную власть, которая вышла за предусмотренный принципом разделения властей конституционный баланс. Объявляя себя выразителем "общего интереса", правительство все активнее участвует в разработке и формулировании главных целей политики государства, принимает важнейшие решения, связывающие и парламент.
Сосредотачивая в своих руках главные рычаги политического руководства, правительство активно пользуется дискреционными полномочиями, все шире вторгается в сферу законотворчества, формулируя большую часть законопроектов, проходящих затем через парламент, или же практикуя делегированное законодательство, когда парламент формально разрешает правительству осуществлять законодательное регулирование по широкому кругу вопросов.
Тенденция к концентрации основных полномочий в правительственном аппарате сопровождается свертыванием коллегиальных форм деятельности правительства и превращением премьер- министра в особый единоличный орган государства, существующий наряду с правительством (включающим всех его членов) и кабинетом (состоящим из наиболее влиятельных и приближенных к премьеру министров, занимающих, как правило, ключевые посты)49 . Этот процесс характеризуется как переход от "системы правления кабинета" к "системе правления премьер-министра", что особенно характерно для современной Великобритании50. Показывая высокую степень концентрации полномочий в руках английского премьер-министра, Р.Роуз, например, отмечает, что ему принадлежит решающее слово при назначении состава правительства и в руководстве им. Премьер- министр стоит во главе всей государственной машины, определяет структуру аппарата государства, распределение полномочий между руководителями государственных органов, назначает и ликвидирует комитеты кабинета, определяет их состав и полномочия и, в конечном счете, оказывает влияние на весь политический процесс в стране51.
Порядок назначения Председателя Правительства Российской Федерации определен в статье 111 Конституции Российской Федерации. Вопрос о процедуре назначения главы Правительства Российской Федерации имеет большое значение, поскольку названная должность - одна из ключевых и ведущих в государстве.
В ч. 1 названной статьи содержится исходная норма: Председатель Правительства назначается Президентом Российской Федерации - это одно из важнейших конституционных полномочий Президента Российской Федерации. В этой же части указанной статьи имеется и полномочие Государственной Думы - "с согласия Государственной Думы", которое корреспондируется с ч.1 статьи 103, предусматривающей дачу Государственной Думой согласия Президенту на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Далее следует предусмотренная Конституцией Российской Федерации процедура выдвижения кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации. Выделим важнейшие моменты. Во- первых, право выдвигать кандидатуру на эту должность имеет только Президент Российской Федерации. Во-вторых, внесение кандидатуры в Государственную Думу должно происходить в определенные сроки: а) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации; б) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства Российской Федерации, если таковая имела место; в) в течение недели со дня отклонения Государственной Думой кандидата на этот пост. В ч. 3 статьи 111 установлен определенный срок для рассмотрения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации - в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
В Регламенте Государственной Думы подробно определен порядок дачи согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Президент Российской Федерации либо его полномочный представитель в Федеральном Собрании официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства Российской Федерации. Кандидат на должность Председателя Правительства Российской
Федерации докладывает Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации. Перед обсуждением кандидатуры в течение времени, определенного Государственной Думой, но не свыше 30 минут, кандидат отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Согласие на назначение Председателя Правительства Российской Федерации считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
Часть 4 статьи 111 предусматривает, что после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации. Это понятно, поскольку государство не может в течение длительного времени обходиться без Правительства и его главы - Председателя Правительства Российской Федерации.
Частью 4 статьи 111 предусмотрена и другая очень важная норма: правообязанность Президента Российской Федерации распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.
В ряде стран особая роль главы правительства закреплена в Конституции. Так, согласно статье 65 Основного закона ФРГ, "Федеральный канцлер устанавливает основные положения политики и несет за них ответственность"52 . В соответствии со статьей 95 Конституции Италии "Председатель Совета министров руководит общей политикой Правительства и несет за нее ответственность. Он поддерживает единство политического и административного направления, поощряя и согласуя деятельность министров"53.
Как часть общего процесса совершенствования государственного аппарата во многих западных странах происходит усложнение внутриправительственной структуры, в которой появляются новые, часто не санкционированные законом и не подконтрольные парламенту звенья: канцелярии при Премьер-министре, многочисленные помощники, личные советники, эксперты, специалисты и т.п.54 Вместе с тем, по свидетельству английского автора Седжмора, который долгие годы сам был высокопоставленным правительственным чиновником, а затем членом палаты общин, все более сужается круг лиц, фактически принимающих основные решения55.
Некоторыми западными авторами парламентская власть объявляется устаревшей и практически неосуществимой. "На практике, - пишет, например, Сэмпсон, - суверенитет Парламента теряется в запутанных лабиринтах власти, которые его окружают"56. Парламент выполняет функцию совещательного органа, рупора идей и места, где обсуждают проводимую политику, где ее защищают или осуждают; однако он не является ни форумом нации, ни существенной составной частью аппарата управления. Итак, Парламент существует и может быть полезен тем политикам, которые ищут поддержки общественности; но едва ли эта роль достойна праматери всех парламентов"57.
Нередко критика парламентаризма ведется с реакционных бюрократических и технократических позиций и объясняется не озабоченностью фактическим положением и судьбой этого демократического института, а стремлением дискредитировать парламент, доказать его "некомпетентность", "бессилие", даже "несостоятельность" и тем самым оправдать выдвижение правительственной власти на роль решающей силы в государственном механизме.
Это характерно и для новейшей отечественной истории. Пример тому - выступление Г.Бурбулиса перед депутатской фракцией партии "Свободная Россия". "Самым слабым звеном общей политической стратегии, - сказал он, - является отсутствие глубокого понимания сути президентского государства. Советы как представительный орган власти в их сегодняшнем содержании - рудимент старой системы. Реформы могут быть осуществлены только при достаточно жесткой структуре президентства. В нее должны войти и новые органы представительной власти"58 .
Даже не слишком вольная трактовка этого заявления позволяет истолковать его таким образом, что законодательную власть как таковую следует встроить в президентскую структуру. Что, конечно же, неверно, не только по сути, но и совершенно неприемлемо для правового государства.
Жизнь показала, что ориентация на "сильную власть" может как затормозить экономическое развитие соответствующей страны, так и подорвать традиционные устои классической демократии, ее конституционные принципы, на которых зиждется вся государственность. Все это способно привести к размыванию внутренних основ режима и в конечном счете - к его краху.
В большинстве случаев дело не заходит так далеко, и одновременно с тенденцией к уменьшению роли представительных учреждений наблюдаются и другие процессы, ведущие, например, к постепенной перестройке деятельности парламентов, изменению форм и методов их работы, к различного рода структурным изменениям (таким, как увеличение числа специализированных комиссий, постоянных и временных комитетов, привлечение спецалистов-экспертов, установление деловых связей с другими органами государства и звеньями политической системы), что так или иначе позволяет представительным институтам сохранять свое значение в принятии важных политических решений.
В ряде стран престиж и реальная значимость парламентских институтов сохраняются во многом благодаря национальным традициям, историческому опыту, сложившимся представлениям о демократии, политической культуре, поддерживаются ставшими привычными нормами и правилами политической жизни, открывающими широкие возможности для маневрирования и достижения необходимых компромиссов, что, к сожалению, в нашей стране только развивается.
Как видно из предыдущего параграфа, реальное взаимопроникновение, переплетение ветвей власти только на федеральном уровне вызывает множество вопросов, до сих пор не урегулированных федеральным законодательством. Самый острый из них для развития системы органов власти России - это взаимоотношения между законодательной и исполнительной властями. Рассматривая эту проблему, можно вновь обратить внимание на институт президента, который более тесно, чем парламент, связан именно с исполнительной ветвью власти и ее основным органом - правительством. Причем эта проблема характерна не только для российского государства.
Вспомним, что периодом наиболее полного развития парламентаризма была эпоха победы буржуазных революций, отбросивших феодальный абсолютизм и приспособивших государственный аппарат к экономическим и политическим условиям промышленного капитализма. Придя к власти, буржуазия установила свое безраздельное господство в парламенте и потому была заинтересована в упрочении его высокого юридического статуса и даже привилегированного положения в системе высших органов государственной власти. Именно тогда провозглашается конституционное верховенство и юридическая независимость парламента, определяются такие его полномочия, как исключительное право законотворчества, установление налогов и утверждение бюджета, контроль за деятельностью исполнительной власти, в частности, право требовать от правительства периодических отчетов о проводимой им политике. Получают развитие и такие средства влияния парламента на политику правительства, как утверждение или отклонение правительственного законопроекта, выражение (вотум) доверия или недоверия правительству в целом или отдельным министрам, отказ санкционировать важнейшие политические мероприятия правительства, вынесение резолюции порицания кабинету, запросы, интерпелляции, расследования и тому подобное.
Со временем происходят качественные изменения в структуре осуществления государственной власти, ломка традиционных взаимоотношений между парламентом и правительством. Это объясняется тем, что парламент как выборное учреждение, как правило, весьма неоднороден по своему составу, часто разделен на ряд партийных фракций, представляющих интересы различных слоев населения, и в той или иной степени подвержен влиянию общественного мнения, что порождает у "партии власти" известное недоверие к способности парламента находить "правильную" дорогу в лабиринте существующих противоречий.
Гораздо более надежным и устойчивым, а потому наиболее приемлемым является правительство как строго централизованный и легко управляемый аппарат власти, который "делает политику" в тени от общественного контроля, в знакомых промышленным "магнатам" кабинетах, где хозяйничают их прямые ставленники и доверенные лица, решающие государственные дела сравнительно быстро и без "излишних" формальностей. Поэтому стоящие у власти, снижая значимость представительных органов власти, стремятся максимально возвысить исполнительную власть, сделать ее более мощной и политически влиятельной, расширить ее вмешательство в важнейшие сферы государственной жизни.
Так из формально исполнительного органа, занимающегося повседневным руководством государственными делами, правительство превратилось в самостоятельную и независимую правительственную власть, которая вышла за предусмотренный принципом разделения властей конституционный баланс. Объявляя себя выразителем "общего интереса", правительство все активнее участвует в разработке и формулировании главных целей политики государства, принимает важнейшие решения, связывающие и парламент.
Сосредотачивая в своих руках главные рычаги политического руководства, правительство активно пользуется дискреционными полномочиями, все шире вторгается в сферу законотворчества, формулируя большую часть законопроектов, проходящих затем через парламент, или же практикуя делегированное законодательство, когда парламент формально разрешает правительству осуществлять законодательное регулирование по широкому кругу вопросов.
Тенденция к концентрации основных полномочий в правительственном аппарате сопровождается свертыванием коллегиальных форм деятельности правительства и превращением премьер- министра в особый единоличный орган государства, существующий наряду с правительством (включающим всех его членов) и кабинетом (состоящим из наиболее влиятельных и приближенных к премьеру министров, занимающих, как правило, ключевые посты)49 . Этот процесс характеризуется как переход от "системы правления кабинета" к "системе правления премьер-министра", что особенно характерно для современной Великобритании50. Показывая высокую степень концентрации полномочий в руках английского премьер-министра, Р.Роуз, например, отмечает, что ему принадлежит решающее слово при назначении состава правительства и в руководстве им. Премьер- министр стоит во главе всей государственной машины, определяет структуру аппарата государства, распределение полномочий между руководителями государственных органов, назначает и ликвидирует комитеты кабинета, определяет их состав и полномочия и, в конечном счете, оказывает влияние на весь политический процесс в стране51.
Порядок назначения Председателя Правительства Российской Федерации определен в статье 111 Конституции Российской Федерации. Вопрос о процедуре назначения главы Правительства Российской Федерации имеет большое значение, поскольку названная должность - одна из ключевых и ведущих в государстве.
В ч. 1 названной статьи содержится исходная норма: Председатель Правительства назначается Президентом Российской Федерации - это одно из важнейших конституционных полномочий Президента Российской Федерации. В этой же части указанной статьи имеется и полномочие Государственной Думы - "с согласия Государственной Думы", которое корреспондируется с ч.1 статьи 103, предусматривающей дачу Государственной Думой согласия Президенту на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Далее следует предусмотренная Конституцией Российской Федерации процедура выдвижения кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации. Выделим важнейшие моменты. Во- первых, право выдвигать кандидатуру на эту должность имеет только Президент Российской Федерации. Во-вторых, внесение кандидатуры в Государственную Думу должно происходить в определенные сроки: а) не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации; б) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства Российской Федерации, если таковая имела место; в) в течение недели со дня отклонения Государственной Думой кандидата на этот пост. В ч. 3 статьи 111 установлен определенный срок для рассмотрения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации - в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
В Регламенте Государственной Думы подробно определен порядок дачи согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Президент Российской Федерации либо его полномочный представитель в Федеральном Собрании официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства Российской Федерации. Кандидат на должность Председателя Правительства Российской
Федерации докладывает Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации. Перед обсуждением кандидатуры в течение времени, определенного Государственной Думой, но не свыше 30 минут, кандидат отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Согласие на назначение Председателя Правительства Российской Федерации считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
Часть 4 статьи 111 предусматривает, что после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации. Это понятно, поскольку государство не может в течение длительного времени обходиться без Правительства и его главы - Председателя Правительства Российской Федерации.
Частью 4 статьи 111 предусмотрена и другая очень важная норма: правообязанность Президента Российской Федерации распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.
В ряде стран особая роль главы правительства закреплена в Конституции. Так, согласно статье 65 Основного закона ФРГ, "Федеральный канцлер устанавливает основные положения политики и несет за них ответственность"52 . В соответствии со статьей 95 Конституции Италии "Председатель Совета министров руководит общей политикой Правительства и несет за нее ответственность. Он поддерживает единство политического и административного направления, поощряя и согласуя деятельность министров"53.
Как часть общего процесса совершенствования государственного аппарата во многих западных странах происходит усложнение внутриправительственной структуры, в которой появляются новые, часто не санкционированные законом и не подконтрольные парламенту звенья: канцелярии при Премьер-министре, многочисленные помощники, личные советники, эксперты, специалисты и т.п.54 Вместе с тем, по свидетельству английского автора Седжмора, который долгие годы сам был высокопоставленным правительственным чиновником, а затем членом палаты общин, все более сужается круг лиц, фактически принимающих основные решения55.
Некоторыми западными авторами парламентская власть объявляется устаревшей и практически неосуществимой. "На практике, - пишет, например, Сэмпсон, - суверенитет Парламента теряется в запутанных лабиринтах власти, которые его окружают"56. Парламент выполняет функцию совещательного органа, рупора идей и места, где обсуждают проводимую политику, где ее защищают или осуждают; однако он не является ни форумом нации, ни существенной составной частью аппарата управления. Итак, Парламент существует и может быть полезен тем политикам, которые ищут поддержки общественности; но едва ли эта роль достойна праматери всех парламентов"57.
Нередко критика парламентаризма ведется с реакционных бюрократических и технократических позиций и объясняется не озабоченностью фактическим положением и судьбой этого демократического института, а стремлением дискредитировать парламент, доказать его "некомпетентность", "бессилие", даже "несостоятельность" и тем самым оправдать выдвижение правительственной власти на роль решающей силы в государственном механизме.
Это характерно и для новейшей отечественной истории. Пример тому - выступление Г.Бурбулиса перед депутатской фракцией партии "Свободная Россия". "Самым слабым звеном общей политической стратегии, - сказал он, - является отсутствие глубокого понимания сути президентского государства. Советы как представительный орган власти в их сегодняшнем содержании - рудимент старой системы. Реформы могут быть осуществлены только при достаточно жесткой структуре президентства. В нее должны войти и новые органы представительной власти"58 .
Даже не слишком вольная трактовка этого заявления позволяет истолковать его таким образом, что законодательную власть как таковую следует встроить в президентскую структуру. Что, конечно же, неверно, не только по сути, но и совершенно неприемлемо для правового государства.
Жизнь показала, что ориентация на "сильную власть" может как затормозить экономическое развитие соответствующей страны, так и подорвать традиционные устои классической демократии, ее конституционные принципы, на которых зиждется вся государственность. Все это способно привести к размыванию внутренних основ режима и в конечном счете - к его краху.
В большинстве случаев дело не заходит так далеко, и одновременно с тенденцией к уменьшению роли представительных учреждений наблюдаются и другие процессы, ведущие, например, к постепенной перестройке деятельности парламентов, изменению форм и методов их работы, к различного рода структурным изменениям (таким, как увеличение числа специализированных комиссий, постоянных и временных комитетов, привлечение спецалистов-экспертов, установление деловых связей с другими органами государства и звеньями политической системы), что так или иначе позволяет представительным институтам сохранять свое значение в принятии важных политических решений.
В ряде стран престиж и реальная значимость парламентских институтов сохраняются во многом благодаря национальным традициям, историческому опыту, сложившимся представлениям о демократии, политической культуре, поддерживаются ставшими привычными нормами и правилами политической жизни, открывающими широкие возможности для маневрирования и достижения необходимых компромиссов, что, к сожалению, в нашей стране только развивается.
