Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 205
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Судя по данным социологического опроса, многие респонденты с недоверием относятся к информации теле- и радиоканалов о деятельности нижней палаты Федерального Собрания. По словам 45 процентов опрошенных (против 30 процентов), "средства массовой информации необъективно освещают деятельность Думы" (Фонд общественного мнения, сентябрь 1997 года).
Несмотря на то, что значительная часть россиян негативно оценивает деятельность нижней палаты и склонна одобрить "жесткую" тактику Правительства Российской Федерации по отношению к ней, идея роспуска Государственной Думы Президентом Российской Федерации не находит поддержки в общественном мнении 52 процентов опрошенных (против 25 процентов) оценили бы негативно такое решение главы государства. 23 процента не имеют сформировавшегося по данному вопросу.
В небольшей степени готовы одобрить роспуск Государственной Думы сторонники Б.Н. Ельцина, жители городов Москвы и Санкт-Петербурга (35 процентов), молодежь. Напротив, электорат КПРФ, жители сел и небольших городов отнеслись бы к такому шагу Президента Российской Федерации отрицательно.
Проведенный опрос показывает, что в последние полгода в обществе усилилось неприятие идеи роспуска Государственной Думы. С мая по сентябрь 1997 года число россиян, которые не одобрили бы такое решение Президента Российской Федерации, возрасло с 45 процентов до 53 процентов, а число тех, кто готов поддержать такую меру, снизилось с 34 процентов до 25 процентов (Фонд общественного мнения, май и сентябрь 1997 года).
В свою очередь, с большей (чем роспуск Государственной Думы) готовностью россияне поддержали бы вотум недоверия Правительства Российской Федерации, который имеет право объявить нижняя палата Федерального Собрания. 38 процентов опрошенных одобрили бы такое решение Государственной Думы; противники подобных действий нижней палаты составляют 39 процентов. Не имеют сформировавшегося суждения по этому вопросу 23 процента респондентов.
Так же, как и в случае с возможным роспуском Государственной Думы, за последние полгода сократилась потенциальная общественная поддержка возможных конфронтационных шагов со стороны нижней палаты парламента. С мая по сентябрь 1997 года число тех, кто одобрил бы объявление вотума недоверия Правительству Российской Федерации, уменьшилось с 45 процентов до 38 процентов; все больше респондентов высказываются против такого шага (с 28 процентов до 39 процентов) (Фонд общественного мнения, май и сентябрь 1997 года.)
Как и Государственной Думе, Совету Федерации потребовалось время на вхождение в непривычно узкое поле конституционных полномочий. Как и у Государственной Думы, его взаимодействие с центрами исполнительной власти складывалось далеко не беспроблемно. Как и Государственная Дума, Совет Федерации предпринимал немало усилий по защите и повышению своего властного статуса.
Известно, что помимо одобрения законов, принятых Государственной Думой, Конституция Российской Федерации наделяет Совет Федерации полномочиями по контролю за решениями исполнительной власти в "нештатных" ситуациях (таких, как введение чрезвычайного или военного положения, использование вооруженных сил и некоторых других) и по участию в формировании высших органов судебной власти (назначение судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора).
В этой связи Совет Федерации с первых же шагов начал демонстрировать свою самостоятельность, показав, что он отнюдь не собирается превращаться во вспомогательный орган при исполнительной власти. Вспомним, что свое самоутверждение этот орган начинал, подобно Государственной Думе, с ряда символических актов. Во-первых, при выборах "спикера" палаты "сенаторы" оказали активное сопротивление кандидатуре В.Шумейко, которую поддерживали Президент и Правительство Российской Федерации. Избрание состоялось только с третьей попытки и только после личного вмешательства премьера В.Черномырдина. Во-вторых, Совет Федерации наотрез отказался утверждать в качестве Генерального прокурора А.Ильюшенко. Из неоднократных обсуждений этой темы явствовало, что дело не столько в личности претендента на этот пост, сколько в стремлении "сенаторов" сохранить право на законное проявление своих полномочий.
Опыт свидетельствует, что лояльное по отношению к Президенту и Правительству Российской Федерации поведение членов Совета Федерации имело определенные границы. Во-первых, оно становилось агрессивным в тех ситуациях, когда решения исполнительной власти начинали угрожать прерогативам членов Совета Федерации. (Обсуждение кандидатуры на пост Генерального прокурора было ярким примером нежелания членов Совета Федерации поступиться своими конституционными полномочиями.) Во-вторых, верхняя палата становится менее управляемой, когда обсуждаемые проблемы носят ярко выраженный политический характер. Примерами "политизированных" выбросов на заседаниях Совета Федерации явились, помимо специфического казуса с Генеральным прокурором, заслушивание и обсуждение отчета спикера Совета Федерации, неоднократные попытки включить в повестку дня отчет премьера В.Черномырдина, обсуждение указа Президента Российской Федерации об усилении борьбы с организованной преступностью, "чеченская" тема и тому подобное.
Эти эпизоды заставили руководство верхней палаты частично дистанцироваться от курса Президента и Правительства Российской Федерации, которые усматривали в ней противовес политизированной Государственной Думе, где преимущество было на стороне оппозиции.По многим экономическим и политическим вопросам оно стало заявлять свою особую позицию, отличную от позиции исполнительной власти.
Однако самостоятельность верхней палаты по отношению к Президенту и Правительству Российской Федерации имеет свои пределы. В отношении Совета Федерации исполнительная власть обладает мощными каналами давления - через административные и финансовые органы она может жестко контролировать глав администраций субъектов Российской Федерации.
Еще одной проблемой, наиболее четко обозначившейся в период последней сессии V Государственной Думы, стала практика принятия законов одновременно во втором и третьем чтениях. (Это было характерно и для заседаний нижней палаты перед летними каникулами в 1997 году.) Иногда закон принимался сразу в трех чтениях, что практически лишало Президента Российской Федерации возможности влиять на содержание законопроекта в процессе его рассмотрения. В тех случаях, когда и Совет Федерации поддерживал принятый таким способом закон, Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации нередко сталкивалось с расхождениями текста полученного Президентом Российской Федерации законопроекта с тем, который был принят Государственной Думой. Подобного рода неточности были отмечены например в законах "О секретных изобретениях", "О соглашениях о разделе продукции", "О телевизионном вещании и радиовещании".
Большой объем работы законодательной работы, поражавший палату перед закрытием каждой сессии, способствовал возникновению таких ситуаций. Небывалыми в этом отношении оказались заседания Государственной Думы 5, 6 и 8 декабря 1995 года. Приняв за три дня 61 закон и направив их на одобрение Совета Федерации, V Государственная Дума удалилась от законотворческих дел. Обилие документов, которые предстояло рассмотреть Президенту Российской Федерации в установленный Конституцией четырнадцатидневный срок, создало для президентских служб огромный объем работы. Аппарат Главного государственно-правового управления самым тщательным образом сверял идентичность текстов законов, принятых на заседаниях Государственной Думы, с теми текстами, которые были отправлены в Совет Федерации.
Предпринятая работа оказалась отнюдь не бесполезной. К примеру, среди множества технических погрешностей и неточностей была отмечена даже замена нескольких страниц в Федеральном законе "О науке и государственной научно-технической политике", что явилось основанием для его возвращения и поводом для острой перепалки двух палат Федерального Собрания.
Имея в виду право Конституционного Суда признать тот или иной закон неконституционным и в связи с нарушением процедуры его принятия, из-за неоднократных нарушений Конституции Российской Федерации и регламентов палат Федерального Собрания, реально имевших место при повторном рассмотрении палатами некоторых законов, Президент возвратил их без рассмотрения в палаты парламента. Соответственно Совету Федерации созыва 1996 года попросту пришлось начать свою деятельность с аннулирования итогов голосований по десятку законопроектов.
Такое положение дел явно указывало на необходимость более формализованного, на уровне закона, регулирования взаимоотношений Президента Российской Федерации и парламента, а также подталкивало на поиск новых форм взаимодействия властей в законотворческой деятельности. Накопленный опыт нашел отражение в доработанном варианте законопроекта "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", планируемого к внесению в Государственную Думу. Кроме того, Президент Российской Федерации счел целесообразным назначить своих полномочных представителей в обеих палатах, а также в целях определения порядка реализации права законодательной инициативы Президента Российской Федерации и его участия в законотворческом процессе при принятии федеральных законов Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 года № 549 было утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе.
Необходимо отметить целенаправленные усилия Президента и Правительства Российской Федерации по институционализации взаимоотношений с представительной властью. Одной из существенных причин октябрьского кризиса послужило то, что в прежней системе такие механизмы отсутствовали, более того, не было даже ясного осознания их необходимости. Различные ветви власти воспринимали друг друга скорее в качестве конкурентов, чем партнеров. Отсутствие регулярных рабочих контактов порождало, в свою очередь, взаимонепонимание и нескоординированность действий.
Президентом Российской Федерации было сделано многое, чтобы не повторять прежних ошибок. Первым шагом стало его Послание "Об укреплении российской государственности". Договор об общественном согласии расширил круг участников, готовых поддержать выраженные в Послании политические идеи, вывел согласительный процесс из внутрипарламентских рамок в более широкое социальное пространство. Наконец, подписание Президентом Закона о статусе депутатов было расценено большинством парламентариев как проявление его доброй воли, как подтверждение его реальной готовности к взаимодействию с депутатским корпусом.
Тенденция к нормализации взаимоотношений между различными ветвями власти была закреплена в ряде институциональных нововведений.
Во-первых, в 1994-1995 годах предпринимались усилия по координации законодательных инициатив Президента, Правительства Российской Федерации и Парламента. Не все они были удачными, но главное заключается в том, что такие шаги делались. К акциям такого рода следует отнести создание в рамках Государственной Думы Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, возглавляемой первым заместителем Председателя Государственной Думы. Задуманная как орган, объединяющий усилия субъектов законодательной инициативы по реализации положений новой Конституции Российской Федерации, комиссия все же не смогла в полной мере справиться с этой задачей. Статус комиссии был и остается до настоящего времени неопределенным, а ее решения имеют лишь рекомендательный характер и, по существу, мало влияют на ход законотворческого процесса.
Во-вторых, в президентских структурах возникло сразу несколько центров по взаимодействию с органами представительной власти. За это направление работы отвечал помощник Президента Российской Федерации по работе с Федеральным Собранием и политическими партиями; полномочные представители Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания. В Администрации Президента было образовано Управление по взаимодействию с политическими партиями, общественными объединениями и депутатами палат (в настоящее время Управление по внутренней политике).
В-третьих, аналогичные структуры создаются и начинают функционировать в Правительстве Российской Федерации, функции представительства которого в Федеральном Собрании были возложены на первого заместителя руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации.
