Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 202
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
В целях повышения эффективности взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, усиления роли представителей Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса 21 декабря 1996 года было принято постановление Правительства Российской Федерации "О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации", которым было образовано Полномочное представительство Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации (далее - Полномочное представительство) в составе полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Совете Федерации (далее - полномочные представители), статс-секретарей - заместителей (первых заместителей) министров Российской Федерации и статс- секретарей - заместителей (первых заместителей) руководителей других федеральных органов исполнительной власти.
Полномочные представители участвуют без специального решения Правительства Российской Федерации в заседаниях соответствующих палат Федерального Собрания Российской Федерации, в работе их комитетов, комиссий и других органов, а также организуют участие статс-секретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти и официальных представителей Правительства Российской Федерации по внесенным Правительством Российской Федерации законопроектам в законодательной работе палат.
Кроме этого, они непосредственно взаимодействуют по вопросам организации законопроектной работы с полномочными представителями Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, соответствующими подразделениями Администрации Президента Российской Федерации и руководителями федеральных органов исполнительной власти.
Настоящим постановлением в штатах федеральных органов исполнительной власти, где отсутствовали статс-секретари, введены должности статс-секретарей - заместителей (первых заместителей) руководителей в пределах установленной каждому органу численности заместителей руководителя. Статс-секретари - заместители (первые заместители) министров и руководителей других федеральных органов исполнительной власти стали назначаться на должность и освобождаться от нее только по согласованию с Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации - руководителем Аппарата Правительства Российской Федерации.
Руководителям федеральных органов исполнительной власти было рекомендовано возложить на статс-секретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти координацию всей законопроектной деятельности соответствующих органов и поручить конкретным структурным подразделениям обеспечение деятельности указанных статс-секретарей.
В постановлении предусмотрено, что материалы, связанные с законодательным процессом, направляются федеральными органами исполнительной власти в адрес палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий после определения статс-секретарями - заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти соответствия содержания указанных материалов позиции Правительства Российской Федерации.
Статс-секретарям - заместителям руководителей федеральных органов исполнительной власти вменено в обязанность участвовать в рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетами и комиссиями законопроектов и законов по вопросам ведения этих органов с целью аргументации позиции Правительства Российской Федерации, в том числе изложенной в заключениях, направляемых в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с ч. 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, замечаниях, предложениях и поправках.
И все же, несмотря на определенную институционализацию отношений между различными ветвями власти, оптимальный баланс их прав и возможностей пока не найден, его нащупывание продолжается методом проб и ошибок. Президент Российской Федерации и Совет Федерации активно пользуются своим правом отклонения принятых Государственной Думой законов: если верхняя палата в среднем отклоняет каждый пятый закон, то Президент Российской Федерации - каждый четвертый. Чрезвычайно важно, чтобы эти "пробы" носили постепенный и конструктивный характер, а "ошибки" не угрожали самому существованию неокрепшего российского парламентаризма.
В этой связи остается лишь полагаться на здравый смысл политиков, которые позволят устояться системе органов государственной власти и принять соответствующие законы, позволяющие безболезненно и эффективно взаимодействовать представительной и исполнительной властям. Как здесь не вспомнить уникальный в истории США и весьма драматический уход переоценившего свои силы и возможности Р.Никсона с поста президента. Это свидетельствует о том, что некоторые "дремлющие" в обычных условиях полномочия конгресса США (в частности, его право привлекать президента к суду в порядке импичмента) при обострении конфронтации в высших эшелонах власти одной достаточно реальной угрозой их применения могут воздействовать на исполнительную власть и даже вынудить президента к отставке, несмотря на все усилия последнего воспрепятствовать этому. "Уотергейт" показал также, что функциональное правовое разделение полномочий между законодательной и исполнительной властью установлено недостаточно жестко и постоянно меняется в соответствии с расстановкой политических сил. В России эти процессы приобретали более жесткий характер, например, в октябре 1993 года. (До сих пор не исключена возможность их повторения в тех или иных формах. Это наглядно показал процесс подготовки к голосованию о недоверии Правительству Российской Федерации в Государственной Думе Российской Федерации в октябре 1997 года).
Практика показывает, что соотношение сил между законодательными, исполнительными и судебными органами непостоянно, но колебания обычно не выходят за определенные рамки, чем обеспечивается важная для политических элит "динамическая стабильность", некоторая устойчивость и гибкость государственной машины, которая препятствует узурпации власти каким-либо одним органом.
Нарушение баланса в системе разделения властей, различного рода трения, конфликты, а иногда эффектное противоборство или даже политические скандалы между законодательными, исполнительными и судебными органами, нередко раздуваемые средствами массовой информации, на деле, однако, всегда совмещаются с их эффективным сотрудничеством в рамках единого государственного механизма, ибо такое взаимодействие гораздо более результативно и неизмеримо важнее для обеспечения основных и общих целей правящих элит.
Судя по данным сентябрьского 1997 года опроса о взаимоотношениях исполнительной и законодательной власти, проводимого в 39 регионах, большинство опрошенных из 1600 человек является сторонниками компромиссного урегулирования противоречий, возникающих между Президентом и Правительством Российской Федерации, с одной стороны, и Федеральным Собранием - с другой.
Действия Правительства Российской Федерации, объективно ведущие к обострению отношений с Государственной Думой, вряд ли бы нашли широкую общественную поддержку. Так, 37 процентов опрошенных указали, что "необходимо избегать конфликтов в работе с Думой, идти на уступки". В то же время значительная часть респондентов - 31 процент - сторонники "жесткой" тактики Правительства Российской Федерации по отношению к нижней палате парламента.
Показательна реакция россиян на радиообращение Б.Ельцина, посвященное взаимоотношениям исполнительной власти с Государственной Думой и выдержанное в достаточно жестком тоне. Обращение не привлекло большего внимания радиослушателей, чем предшествующие (за два последних месяца) выступления главы государства (регулярно проводимые исследования показывают, что обращения внимательно слушают в среднем 25-30 процентов россиян). Более того, если отзывы на предшествующие выступления Президента Российской Федерации были в основном положительными (65-75 процентов радиослушателей соглашались с тем, что говорил Б.Ельцин), на этот раз реакция общественного мнения оказалась более сдержанной. Но тем не менее большинство - 57 процентов (против 30 процентов) - одобрило содержание радиообращения (Фонд общественного мнения, октябрь 1997 года).
Итак, значительная часть россиян не одобряет конфронтацион- ные шаги исполнительной власти. Однако еще большее неприятие в общественном мнении вызвала бы "неконструктивная" тактика Государственной Думы. 65 процентов полагают, что "Дума должна быть нацелена на конструктивную работу с Президентом и Правительством, искать с ними компромиссы". Только 21 процент опрошенных придерживается иного мнения, полагая, что "Дума должна жестко стоять на своих позициях, даже ценой обострения отношений с Президентом, Правительством".
Вывод очевиден - большинство россиян являются сторонниками компромиссной тактики во взаимоотношениях двух ветвей государственной власти. При этом в обществе растет неприятие конфронтационных шагов как со стороны Государственной Думы, так и со стороны Президента и Правительства Российской Федерации.
Как справедливо отмечает А.А.Мишин, конфронтации Белого дома и Капитолия "никогда не перерастали рамок внутрисемейной ссоры и не приводили ни к каким значительным социальным изменениям"61. Для того, чтобы достигнуть аналогичного положения в Российской Федерации необходимо еще долгое время.
§ 6. Президент Российской Федерации и система органов государственной власти
На учреждение в России поста Президента (вначале как главы исполнительной власти) повлияло одно важное обстоятельство, обусловившее усиление его властных полномочий в дальнейшем.
12 июня 1990 года первый Съезд народных депутатов Российской Федерации принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Это был первый реальный шаг к обретению суверенитета. Декларация содержала ряд правовых новелл конституционного уровня, одна из которых - статья, устанавливавшая верховенство Конституции РСФСР и Законов РСФСР на всей территории РСФСР и приостановление Республикой на всей ее территории актов Союза ССР (в то время еще действовавших), вступавших в противоречие с суверенными правами РСФСР. Это положение (статьи 5) игнорировало действовавшее тогда конституционное законодательство и Союза (статья 74 Конституции СССР, статья 11 Закона СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Российской Федерации"), и Российской Республики (статья 76 Конституции Российской Федерации).
Президент Российской Федерации как глава исполнительной власти контролировал работу Совета Министров и принимал меры, обеспечивавшие осуществление Правительством Российской Федерации его полномочий в полном объеме, и при необходимости председательствовал на заседаниях Совета Министров Российской Федерации.
Предложения о назначении на должность и освобождении от должности глав администраций краев, областей, автономной области и автономных округов вносились на утверждение Президента Председателем Совета Министров Российской Федерации, Руководителем Администрации Президента и начальником Контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации. Постоянным представителям Президента России в республиках в составе России и представителям Президента России на местах предписывалось осуществлять свою деятельность под руководством Президента и в тесном взаимодействии с Правительством Российской Федерации; руководители комитетов, главных управлений и иных органов при Совете Министров назначались на должность и освобождались от должности Советом Министров Российской Федерации только по согласованию с Президентом России.
