Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 203
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Процесс эволюции организации исполнительной власти был продолжен Указом Президента Российской Федерации "О реорганизации Правительства Российской Федерации". Указом предусматривалось, что на период экономической реформы Правительство возглавляет Президент Российской Федерации, а Вице-президенту и Государственному секретарю Российской Федерации предписывалось представить в трехдневный срок предложения о реорганизации Правительства. Совету Министров поручалось исполнение обязанностей по формированию нового состава Правительства Российской Федерации.
Более того, российский Президент в то время взял на себя лидирующую, решающую роль в формировании основ права, создании единой системы и единой правовой политики. В этой связи нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что Президент Российской Федерации Указом от 12 декабря 1991 года "О правовом обеспечении деятельности Правительства Российской Федерации в период осуществления экономической реформы" возложил на государственного советника Российской Федерации, заместителя Председателя Правительства РСФСР "ведение вопросов государственно-правовой политики Российской Федерации в период проведения экономической реформы". Возможно, здесь допущена крайне неудачная формулировка, но за ней стоит недопустимая с точки зрения права норма, возлагающая на одного человека полномочие, которое согласно Конституции Российской Федерации и фундаментальным правовым понятиям принадлежит высшему органу власти.
V Съезд народных депутатов России, приняв два важных постановления "Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы" и "О правовом обеспечении экономической реформы", имел в виду организовать сотрудничество, кооперацию действий законодательной и исполнительной власти по созданию эффективной правовой основы экономических преобразований. На деле получилось, что не законы, принятые Верховным Советом Российской Федерации, а нормативные акты исполнительной власти несли на себе основную нагрузку по правовому обеспечению экономической реформы.
Такая ситуация создалась вследствие действий прежде всего самой законодательной власти. Съезд народных депутатов поступил не в соответствии с действовавшей Конституцией Российской Федерации, когда предоставил право Президенту Российской Федерации издавать указы по вопросам банковской, биржевой, валютно- финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы и так далее в целях оперативного регулирования хода экономической реформы. Произошло своего рода делегирование Президенту Российской Федерации как главе исполнительной власти части законодательных функций. Подобное делегирование законодательных функций парламента исполнительной власти, в основном правительству, - достаточно распространенный конституционный институт западных стран. Но в то время это не было предусмотрено действовавшей Конституцией Российской Федерации.
"Указы Президента России не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации" - было записано в статье 1218 Конституции Российской Федерации. Это прописная истина юриспруденции. Однако в постановлении от 1 ноября 1991 года "О правовом обеспечении экономической реформы" Съезд народных депутатов отступил от этой конституционной нормы, допустив тем самым возможность издания президентских указов, противоречивших действовавшим законам России. Такие указы, изданные в целях оперативного регулирования хода экономической реформы, должны были представляться Президентом Российской Федерации в Верховный Совет, а в период между сессиями - в Президиум Верховного Совета. Если в течение семи дней Верховный Совет или Президиум Верховного Совета не отклоняли проект указа Президента Российской Федерации, то указ вступал в силу.
Вышеуказанное постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 1 ноября 1991 года содержит ряд уязвимых с юридической точки зрения моментов.
Во-первых, Съезд, к сожалению, показал пример несоблюдения Конституции Российской Федерации, приняв постановление, противоречащее статье 1218 Конституции. Он был вправе изменить и дополнить Основной закон, но не отступать от его норм.
Во-вторых, в отношении указов Президента Российской Федерации прерогативы Верховного Совета были приравнены к прерогативам Президиума Верховного Совета Российской Федерации, но законодательствовал Верховный Совет, а не Президиум. Согласие Верховного Совета на изменение законодательства - это одно, а Президиума Верховного Совета - другое. Первый имел на это конституционное право, второй - нет.
В-третьих, в постановлении не был решен вопрос о юридических последствиях вступления в силу указа Президента, противоречившего действовавшим российским законам. Одного согласия на изменение нормы закона недостаточно, надо в установленном порядке отменить ее. Но как это было сделать, если в случае согласия, данного Президиумом Верховного Совета, указ вступал в силу без участия Верховного Совета? Не был решен этот вопрос и в постановлении Президиума Верховного Совета от 11 ноября 1991 года "О некоторых вопросах применения постановления Съезда народных депутатов РСФСР "О правовом обеспечении экономической реформы".
В-четвертых,
в статье 1 постановления Съезда указано: "Законы Российской Федерации, указы Президента и иные акты, принятые в обеспечение экономической реформы в России, подлежат приоритетному исполнению". Эта установка, с какими бы благими намерениями она ни провозглашалась, противоречила фундаментальным принципам права. Разделение законов на приоритетные и неприоритетные, первоочередные и прочие грозит нарушением правопорядка и законности.
Указы Президента Российской Федерации, которые противоречили действовавшим законам либо вносили существенные дополнения в установленный законом порядок осуществления экономических мер, рассматривались в Президиуме Верховного Совета и в Верховном Совете Российской Федерации в особом, ускоренном и упрощенном порядке без соблюдения процедур, предусмотренных регламентом Верховного Совета. Постановлением Президиума Верховного Совета "О некоторых вопросах применения постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации "О правовом обеспечении экономической реформы" не было предусмотрено какое-либо участие в этой работе постоянных комиссий, палат и комитетов Верховного Совета, и что особенно обращает на себя внимание - Комитета Верховного Совета по законодательству. Для оперативного рассмотрения проектов указов Президента была образована рабочая группа из числа народных депутатов. В течение трех дней она должна была проработать проект, дать заключение о возможности принятия указа. Вопрос решал в четырехдневный срок Верховный Совет, а в перерыве между сессиями это делал самостоятельно Президиум Верховного Совета. В случае, если с проектом соглашались рабочая группа и Президиум, указ Президента Российской Федерации, противоречивший действовавшему закону, вступал в силу. Таким образом, создавалась возможность изменять законы указом Президента Российской Федерации помимо Законодательного Собрания, что недопустимо при любых условиях, включая чрезвычайные условия экономической реформы.
Усиливавшийся перекос в сторону нормативных актов исполнительной власти создавал риск принятия поспешных и односторонних решений. В самом Правительстве (постановление от 19 ноября 1991 года N 14 "Об организации работы по подготовке проектов первоочередных нормативных актов, необходимых для осуществления радикальной экономической реформы") был принят, на наш взгляд, упрощенный и жестко централизованный порядок разработки нормативных документов. Они готовились под "общую идеологию экономической реформы", и все проекты обязательно проходили через комиссию (всего 8 человек). Такой порядок, весьма возможно, давал выигрыш во времени, но он не гарантировал обстоятельную и всестороннюю проработку нормативных документов, их апробацию на том уровне, который обеспечивал парламентские процедуры. К сожалению это имеет тенденцию к развитию62.
Следует подчеркнуть, что при президентской форме правления Президент является единственным носителем конституционных полномочий исполнительной власти, полномочия остальных представителей исполнительной власти носят производный характер. Поэтому руководители департаментов или иных федеральных ведомств и органов имеют при Президенте лишь совещательный голос: принятие решений по всем отнесенным к ведению исполнительной власти вопросам Конституция доверяет Президенту Российской Федерации. Эта ситуация, конечно, не исключает, а наоборот, с учетом гигантского роста его деятельности, предполагает, что Президент Российской Федерации в значительной мере делегирует свои полномочия подчиненным ему звеньям исполнительного аппарата.
Этот небольшой экскурс был крайне необходим для понимания весьма непростой нынешней ситуации, складывающейся в системе взаимоотношений Президента Российской Федерации и других институтов государственной власти современной России.
Президент Российской Федерации как глава государства согласно Конституции Российской Федерации 1993 года обладает большой властью в различных сферах и областях государственной жизни.63
Очевидно поэтому функционирование государственной власти в России вне взаимодействия с Президентом Российской Федерации является нереальным и не соответствующим Основному закону страны. Ведь согласно ч.2 статьи 80 Конституции Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Статус Президента Российской Федерации многогранен, сложен и достаточно динамичен64 .
В отличие от предыдущей Конституции России, в которой содержалось прямое упоминание о Президенте как о "главе исполнительной власти в Российской Федерации", действующая Конституция Российской Федерации избежала прямого закрепления за Президентом статуса главы исполнительной власти. Однако это не означает ослабления взаимосвязей между институтом президента и исполнительной властью. Напротив, целый ряд новых норм, введенных в Конституцию Российской Федерации, значительно расширил возможности Президента по контролю за деятельностью органов исполнительной власти, а ряд наиболее ответственных структур исполнительной власти напрямую подчинен главе государства (Совет Безопасности, силовые министерства).
Анализ полномочий Президента Российской Федерации позволяет назвать его руководителем исполнительной власти. Широта и характер властных полномочий, предоставленных Президенту Российской Федерации действующей Конституцией, характерны именно для главы исполнительной власти. К этому выводу склоняет и неопределенность конституционного положения Правительства Российской Федерации и его Председателя. Формула Конституции Российской Федерации о том, что Правительство Российской Федерации "осуществляет" исполнительную власть, а его Председатель "определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу" (статьи 110, 113), не позволяет судить о том, "замыкается" ли исполнительная властная деятельность на Правительстве Российской Федерации и его Председателе или к ней "причастен" и Президент Российской Федерации. Однако об этом можно достаточно определенно судить по другим статьям Конституции Российской Федерации, определяющим функции и полномочия Президента Российской Федерации.
Рассмотрим основные аспекты взаимодействия Президента Российской Федерации с другими органами, осуществляющими государственную власть в Российской Федерации. Их анализ, на наш взгляд, представит реальную картину провозглашенного Конституцией Российской Федерации "разделения властей" в качестве основы осуществления государственной власти в Российской Федерации.
В их числе - обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определение внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины страны. Президент Российской Федерации действительно ставится в положение некоторого "арбитра" для других органов, осуществляющих государственную власть.
Президент Российский Федерации обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Хотя юридически оно не нуждается в утверждении, но его одобрение (или неодобрение) имеет, разумеется, немалое политическое значение. Президентские послания преследуют информативную цель, а также -обнародование ежегодной программы действий исполнительных органов. При этом, естественно, выявляются мнения и позиция Федерального Собрания, отражающие многообразие субъектов Российской Федерации, политических партий и социальных групп общества.
