Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 201
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Действуя в рамках Конституции Российской Федерации, в качестве главы государства, Президент Российской Федерации, тем не менее, больше внимания уделяет вопросам, относящимся к компетенции органов исполнительной власти, как дополнительное лицо, представляющее правительство. Наглядна роль Президента Российской Федерации в качестве главы исполнительной власти в вопросах кадровой политики. Так, Президенту Российской Федерации принадлежит практически решающее слово при формировании федерального правительства, которое назначается и освобождается его указами. Назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров производятся по предложению Председателя Правительства Президентом Российской Федерации. Наконец, Президент Российской Федерации принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации.
Далее, Президент Российской Федерации наделен эффективным механизмом контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, одним из важнейших элементов которого является его право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации. Если учесть, что Конституция Российской Федерации не оговаривает ни права, ни обязанности Председателя Правительства Российской Федерации председательствовать на заседаниях, то вполне вероятно предположение, что такое право ему делегируется Президентом Российской Федерации. Тем более, что на Председателя официально возложена "организация работы" Правительства Российской Федерации. (Либо у нас в Правительстве есть два Председателя.)
В этой связи соответствующий п. "б" статьи 83 Конституции Российской Федерации целесообразно, на наш взгляд, дополнить закрытым перечнем вопросов, при рассмотрении которых Президент Российской Федерации председательствует на заседаниях Правительства Российской Федерации. (Либо внести аналогичное дополнение в ст.31 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").
О нераздельности института Президента Российской Федерации с исполнительной ветвью власти свидетельствует порядок временного замещения должности Президента. "Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации" (п.З статьи 92). Обращает на себя внимание категоричность формулы "во всех случаях". Следовательно, только Председателю Правительства Российской Федерации могут быть временно с определенными ограничениями переданы полномочия Президента Российской Федерации.
Значительным дополнением к контролю над исполнительными органами служит право Президента Российской Федерации на отмену постановлений и распоряжений Правительства (п.З статьи 115). Возможность осуществления контроля даже на распорядительном уровне позволяет Президенту Российской Федерации отслеживать деятельность исполнительных органов и в ходе практической реализации проводимого им курса.
Конституционные полномочия Президента Российской Федерации позволяют ему в различных формах участвовать в формировании и функционировании Федерального Собрания, в частности в законотворческом процессе, и, соответственно, активно влиять на законодательный орган и его политику. Президенту Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы (п.1 статьи 104). Согласно Конституции Российской Федерации он "вносит законопроекты в Государственную Думу" (п."г" статьи 84).
Прерогативой Президента Российской Федерации являются подписание и обнародование принятых федеральных законов (п. "д" статьи 84). Располагая ею, Президент Российской Федерации завершает процесс принятия закона, придавая ему силу правового акта, обязательного к исполнению для всех государственных органов и граждан. Соответственно, он может приостановить или по крайней мере задержать законодательный процесс.
Одним из наиболее эффективных инструментов воздействия на законодательную деятельность Федерального Собрания, представляется возможность Президента Российской Федерации отклонять поступивший на подписание федеральный закон для повторного рассмотрения (п. "з" статьи 107). Конституция Российской Федерации не исключает возможности повторного одобрения федерального закона в первоначально принятой редакции и повторного направления его Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Конституция Российской Федерации предусматривает только активное право вето Президента Российской Федерации, когда федеральный закон в течение четырнадцати дней с момента поступления может быть отклонен для повторного рассмотрения. Вместе с тем отсутствие норм, регулирующих ситуацию, когда Президент Российской Федерации и не подписывает, и не возвращает (официально отклоняет) федеральный закон в течение установленного срока, может привести к конфликту с законодателями. В ряде зарубежных государств такое сознательное бездействие Президента Российской Федерации принято именовать пассивным правом вето Президента. В этом случае по истечении срока подписания Президентом Российской Федерации закон автоматически вступает в законную силу, а Президент снимает с себя ответственность за данный закон, возлагая ее на законодателей. Но возможны и другие решения. Очевидно, что порядок подписания и отклонения федеральных законов Президентом Российской Федерации нуждается в дополнительных конституционных поправках или толковании Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, на наш взгляд, статья 107 Конституции Российской Федерации нуждается в следующем дополнении: "Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней не подписывает федеральный закон, но и не отклоняет его, то по истечении этого срока федеральный закон вступает в законную силу".
Важное место в определении социально-политической жизни государства и общества занимают указы и распоряжения Президента Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации они "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не подлежат утверждению законодательными органами. Только утверждение двух видов указов Президента отнесено к ведению Совета Федерации (п.п "б", "в" статьи 102 ч.1): указа о введении военного положения и указа о введении чрезвычайного положения. Вместе с тем вне сферы деятельности Федерального Собрания остаются важнейшие указы Президента Российской Федерации, определяющие основные направления внутренней и внешней политики государства (например, указ Президента Российской Федерации, утверждающий военную доктрину Российской Федерации). Столь широкие права Президента Российской Федерации на издание указов могут существенно влиять на всю деятельность законодательных органов: от правотворчества до практического функционирования. Но дело не только и не столько в этом. К сожалению, Государственная Дума за время, прошедшее после выборов в декабре 1995 года до сих пор не успела как следует развернуть законотворческую работу.
Пожалуй, самым значимым инструментом воздействия на Государственную Думу является право Президента Российской Федерации на ее роспуск. Само по себе это право Президента Российской Федерации не является чем-то из ряда вон выходящим и достаточно широко используется в государствах с различными политическими режимами. Причины возникновения данного права Президента Российской Федерации названы в статьях 111 и 117 Конституции: а) троекратное отклонение кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой; б) двукратное в течение трех месяцев выражение недоверия Правительству Российской Федерации Государственной Думой по собственной инициативе; в) отказ Правительству Российской Федерации в доверии Государственной Думой при возникновении вопроса о доверии по инициативе Правительства. Причем, если два последних основания предоставляют Президенту Российской Федерации возможность принятия альтернативных решений (или отставку Правительства, или роспуск Государственной Думы), то в первом случае Президент Российской Федерации в обязательном порядке распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Категоричность конституционных норм, определяющих отношение Государственной Думы к кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации, предлагаемого Президентом Российской Федерации, и Правительству Российской Федерации, формируемому Президентом Российской Федерации, ставит законодателя в определенной мере в зависимое положение от главы государства.
Однако в четырех случаях перед Президентом Российской Федерации возникают конституционные запреты по роспуску нижней палаты Федерального Собрания (пп.З, 4, 5 статьи 109). Государственная Дума не может быть распущена: а) в течение года после избрания Государственной Думы, в случае, если при двукратном выражении недоверия Правительству в течение трех месяцев по инициативе самой Государственной Думы или при отказе в доверии Правительству, поставившему по своей инициативе этот вопрос перед Государственной Думой; б) с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в) в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения; г) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.
Со своей стороны, Федеральное Собрание Российской Федерации наделено определенными функциями надзора за деятельностью Президента Российской Федерации. Совету Федерации и Государственной Думе, а также их депутатам в количестве одной пятой членов каждой из палат дано право запроса в Конституционный Суд о соответствии нормативных актов Президента Конституции Российской Федерации (статья 125). Президент Российской Федерации может быть и отрешен от должности Советом Федерации (статья 93). Конституция Российской Федерации строго определяет условия и основания процедуры импичмента. Только обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления могут стать основанием для решения Государственной Думы о выдвижении обвинения и решения Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности. Сложный механизм порядка выдвижения обвинения и принятия решения квалифицированным большинством голосов от общего числа каждой из палат Федерального Собрания в отдельности при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой, подтвержденно заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения, а также с соблюдением трехмесячного срока после выдвижения Государственной Думой обвинения делает процедуру импичмента труднореализуемой или маловероятной с позиции практической политики.
В Законе Российской Федерации "О Президенте РСФСР" 1991 года рассматриваемый вопрос был решен также не лучшим образом. При наличии возможности отрешения Президента Российской Федерации от должности решением Съезда народных депутатов РСФСР Президент Российской Федерации не имел права роспуска Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР, а также роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. Теперь возможности парламента и Президента Российской Федерации внешне выравни- лись.
Президенту Российской Федерации принадлежат важные полномочия в формировании судебной системы Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации он представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. Судей других федеральных судов Президент Российской Федерации назначает самостоятельно.
Конституция Российской Федерации предоставляет Президенту Российской Федерации право на запрос в Конституционный Суд Российской Федерации. (Подпункты 2 и 5 статьи 125) Конституции Российской Федерации определяют перечень дел, подлежащих рассмотрению в Конституционном Суде по запросам Президента Российской Федерации. В их числе федеральные законы, нормативные акты Совета Федерации и Государственной Думы. Предоставление Президенту Российской Федерации права на запрос о соответствии Конституции Российской Федерации законов или нормативных актов позволяет ему определенным образом влиять на деятельность законодательного органа. Вместе с тем здесь имеет место и "обратная связь" в том смысле, что акты Президента Российской Федерации также могут оказаться предметом рассмотрения Конституционного Суда в плане их соответствия Конституции Российской Федерации.
В последнее время появилось большое количество статей, анализирующих полномочия Президента Российской Федерации в сферах законодательной, исполнительной и судебной властей. Они довольно однообразны и не содержат критического подхода в анализе соотношения конституционных норм и их реального воплощения в деятельности этого самостоятельного государственного института, обладающего огромным объемом властных полномочий. Напротив, его исследователи стараются обойти острые углы, не заметить нарушений основополагающих начал права и действующего законодательства. Невольно вспоминается библейская истина о тех, "которые день бедствия считают далеким и приближают торжество насилия"... (Ветхий завет. Книга пророка Амоса. Гл.6. С.З).
Например, авторы статьи "Правовое положение Президента Российской Федерации" д-р юр.наук Ю.А.Дмитриев и канд. ист. наук А.Л.Журавлев утверждают, что правовое положение Президента Российской Федерации как главы государства определяется действующей Конституцией Российской Федерации. Однако, по их словам, это не дает основания выделять самостоятельную ветвь "президентской" власти, так как Конституция Российской Федерации не предусматривает возможности для ее создания. В то же время, считают они, Президент Российской Федерации обладает своей самостоятельной властью, поскольку она выделяет его в качестве независимого органа, осуществляющего государственную власть в Российской Федерации65 .
