Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 199
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Делегирование полномочий (властных функций) в любом случае основывается на прямом указании конституции и закона. Это вытекает из юридической природы данного института, из конституционного опыта зарубежных стран, где передача конституционных полномочий от одного органа или должностного лица к другому органу или должностному лицу происходит в строгом соответствии с буквой конституции или закона, с соблюдением ряда формальных условий и процедур.
Под делегированием обычно понимают передачу на известный срок полномочия или права осуществлять полномочие на условиях, определенных законом (конституцией) и соглашением сторон (делеганта и делегатора). Делегирование полномочий не может быть осуществлено без согласованных сроков и условий путем одностороннего волеизъявления государственного органа или должностного лица, за которым закреплено данное полномочие.
Государственная должность полномочного представителя Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации предусмотрена Конституцией Российской Федерации (п."к"статьи 83). Эта должность в соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 1 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" относится к государственным должностям категории "Б", учреждаемым для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих государственные должности категории "А", в данном случае - для непосредственного обеспечения полномочий Президента Российской Федерации.
Кроме того, статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации должен выражать черты, присущие юридическому представительству вообще, представительству в публичном праве - в особенности. Каждый представитель действует в интересах и от имени представляемого, выполняет его поручения, создает необходимые условия, способствует реализации его полномочий (прав). Этим достигаются все юридические цели в рамках отношения к представителю; делегирование полномочий в этом случае излишне, практически нецелесообразно.
В Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации, на наш взгляд, содержится ряд недопустимых юридических погрешностей, в силу того, что некоторые предлагаемые в нем решения накладываются на действующие федеральные законы и нормативно-правовые акты. Например, в Положении предусмотрено право представителя принимать участие в подготовке проектов договоров по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. А Положением о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 года № 370) установлен порядок составления и согласования проектов указанных договоров и соглашений, который никакой роли полномочному представителю Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации в этом деле не отводит. К тому же непонятно, почему представитель должен согласовывать проекты договоров и соглашений, когда есть стороны и уже установлен Президентом Российской Федерации порядок согласования.
Полномочие представителя, о котором идет речь в абзацах 9 и 10 п. 5 Положения, по сути дублирует функцию общего прокурорского надзора. Но по своему опыту, образованию прокурор имеет явные преимущества перед представителем в сфере надзора за законностью актов органов государственной власти.
Некоторые полномочия представителя, характеризующие его статус должностного лица в регионе, не могут быть предоставлены ему Президентом Российской Федерации в одностороннем порядке и подзаконным актом, поскольку они затрагивают предметы ведения субъекта (субъектов) Российской Федерации. Так, право представителя участвовать в согласительных процедурах для разрешения разногласий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации, между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и территориальными органами государственной власти на соответствующей территории не может быть установлено без согласования с субъектом Российской Федерации, без закрепления этого права в Конституции (Уставе) субъекта Российской Федерации.
Очень спорно и со многих точек зрения сомнительно предоставление представителю права вносить в органы государственной власти субъектов Российской Федерации представления в случаях издания ими неконституционных, незаконных актов. Во всяком случае можно допустить, что эти вопросы могут быть урегулированы Федеральным законом, но никак не Положением.
Идея, заложенная в основу Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации, на наш взгляд, не согласуется с нормами Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", не отвечает современной российской конституционной доктрине.
Следует коснуться еще одного аспекта проблемы, которую можно сформулировать следующим образом: обеспечивает ли ныне действующая система президентской власти интересы населения России? Здесь наряду с юриспруденцией придется прибегнуть к категориям социологии и политологии.
Задача первостепенной важности - верно понять масштабы и политический смысл поддержки, оказанной избирателями Президенту
Российской Федерации Б.Н.Ельцину70. Похоже, что сейчас некоторые политики и средства массовой информации склонны толковать ее как победу сил вполне определенной политической ориентации, а именно
- сторонников радикально-либеральной теории и практики реформ.
На наш взгляд, такая оценка чревата опасностью ошибочных политических решений. Во многом может повториться ситуация весны-осени 1993 года: тогда победа Президента Российской Федерации на апрельском референдуме вселила в радикалов неоправданный оптимизм и помешала им верно оценить реальную степень поддержки населением либерально-реформаторских идей. Только энергия и решительность Президента Российской Федерации вывели страну из острого политического кризиса.
Как представляется, необходимо реалистически взглянуть и на итоги голосования 3 июля 1996 года. За Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина проголосовало около 40 миллионов человек, или немногим более трети всех российских избирателей - 37 процентов. За лидера КПРФ Г.Л.Зюганова высказалось примерно 30 миллионов, или 28 процентов всех российских избирателей.
Перевес Б.Н.Ельцина над Г.А.Зюгановым в 10 миллионов голосов (9 процентов всех избирателей) фактически получен за счет голосования в 7 субъектах Российской Федерации из 89. Это города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, Московская область,
Свердловская область, Республика Татарстан, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ.
Суммарно эти 7 субъектов Федерации дали Б.Н.Ельцину примерно 8 миллионов голосов перевеса. По остальным же 82 регионам суммарный перевес составил около 2 миллионов голосов.
Следует также иметь в виду, что значительная часть россиян поддержала Президента Российской Федерации не из-за полного согласия с проводившейся политикой, а из-за нежелания допустить прихода к власти коммунистов. Среди сторонников Б.Н.Ельцина таких насчитывается почти 40 процентов. В пересчете на голоса избирателей это дает следующую картину: во втором туре около 24 миллионов голосовало за Б.Н.Ельцина и 16 миллионов против Г.А.Зюганова.
Таким образом, заявлять о наличии прочной массовой базы у того курса реформ, который проводился до начала 1996 года, нет достаточных оснований. Скорее можно говорить об усилении доверия немалой части населения к Президенту Российской Федерации в связи с демонстрацией им готовности внести существенные коррективы в стратегию и тактику преобразований.
Одновременно не следует недооценивать масштабы влияния в обществе оппозиционных сил. С одной стороны, у коммунистической идеи в ее традиционном, небольшевистском воплощении глубоких корней в российском обществе уже нет. Вместе с тем выборы показали, что КПРФ воспринимается многими людьми прежде всего как ведущая сила, противостоящая либеральной, западнической стратегии реформ.
Надо откровенно признать, что эту свою роль она, пожалуй, даже укрепила. В сравнении с декабрьскими выборами 1995 года левая и социал-патриотическая оппозиция увеличила число своих сторонников на 6 миллионов человек.
В ходе избирательной кампании у населения существенно возросли надежды на скорое улучшение жизни. Они были связаны как с очередными многочисленными заверениями Правительства Российской Федерации о том, что экономический кризис уже позади и вот- вот начнется стабилизация, так и с пакетом указов Президента Российской Федерации по социальным вопросам. Ожидания в немалой степени были обусловлены и приходом во властные структуры А.Лебедя, обещавшего быстро навести порядок в стране, покончить с преступностью и коррупцией.
То, что положительное для Президента Б.Н.Ельцина голосование в очень большой степени было результатом названных выше ожиданий, подтверждается данными социологов.
Так, в сравнении с началом избирательной кампании, накануне второго тура выборов на 20 процентных пунктов (с 16 процентов до 36 процентов) увеличилось число тех, кто считал, что дела в стране идут в правильном направлении. На 14 процентных пунктов (с 3 процентов до 17 процентов) увеличилось число тех, кто оценивал политическую обстановку как благополучную и спокойную. Также накануне второго тура 70 процентов россиян считали, что если Президентом страны останется Б.Н.Ельцин, то жизнь изменится к лучшему или, по меньшей мере, не ухудшится.
Значительно возросло доверие к Президенту Российской Федерации. При прямой постановке вопроса о своем доверии к Б.Н.Ельцину накануне второго тура заявляло на 24 процента больше опрошенных, чем в феврале 1996 года. (42 процента и 18 процентов соответственно). Правда, при этом только 10 процентов россиян указывали, что доверяют Б.Н.Ельцину полностью. Остальные 32 процента доверяли Президенту Российской Федерации лишь в основном.71
Лимит терпения в российском обществе все же имеет свои пределы. Поэтому отсрочка с выполнением данных в ходе кампании обещаний, заминка с их практической реализацией могут уже в ближайшее время привести к резкому сокращению политической поддержки Б.Н.Ельцина населением и, напротив, - возрастанию поддержки населением сил, оппозиционных Президенту Российской Федерации, а тем самым - к росту социальной напряженности.
По данным опроса, требование парламентской оппозиции об ограничении власти Президента Российской Федерации и расширении полномочий Федерального Собрания неоднозначно воспринимается в обществе. Более трети (31 процент россиян являются сторонниками внесения в Конституцию Российской Федерации соответствующих поправок, но при этом значительное число респондентов (36 процентов) придерживается принципиально иных взглядов. Кроме того, 34 процента опрошенных не имеют сформировавшегося мнения по проблеме пересмотра полномочий (15 процентов респондентов "безразлично" относятся к этому вопросу; остальные (19 процентов затрудняются определить свою позицию) (Фонд общественного мнения. 1997. Сентябрь).
За расширение полномочий парламента чаще всего высказываются жители сел, противоположных взглядов придерживаются лица с высоким уровнем доходов, жители столичных городов.72
Все вышеизложенное подводит к следующим выводам.
Первый. Президентские выборы укрепили позиции сил, выступающих за продолжение преобразований. Достигнуто это прежде всего и главным образом благодаря авторитету и предвыборной активности Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина. А это значит, что все дальнейшие успехи, равно как и неудачи в проведении этого курса будут относиться россиянами в первую очередь на его счет.
