Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 197
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Распорядительная деятельность органов исполнительной власти имеет подзаконный характер, то есть основана на Конституции Российской Федерации, федеральных законах, нормативных актах Президента Российской Федерации, и должна соответствовать им.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, то этот вопрос регулируется в нормативных актах Президента Российской Федерации.
В Указе Президента Российской Федерации от 10 января 1994 года № 68 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" были определены меры по формированию данной структуры (преобразование, реорганизация, ликвидация ряда органов, передача функций от одних органов другим), а также утверждена структура федеральных органов исполнительной власти.
Совокупность федеральных органов исполнительной власти, как видно из структуры, отличается значительной разветвленностью и разнообразием конкретных видов органов.
Структура федеральных органов исполнительной власти включает: 1) Правительство Российской Федерации; 2) федеральные органы исполнительной власти. Вторую (по нумерации) группу органов образуют федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.
Между всеми перечисленными государственными органами, наряду с общими чертами и признаками, объединяющими их в единую разновидность органов (органы исполнительной власти), имеются весьма существенные различия как по месту и роли в системе государственных органов компетенции, так и по организационной структуре и формам деятельности (способам и формам организации своей работы, специфике издаваемых данными органами правовых актов).
В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" (ч.1 ст.5) содержится отсылка к Федеральному Закону, устанавливающему систему федеральных органов исполнительной власти, в то же время исходя из смысла ч.П статьи представляется, что структура федеральных органов исполнительной власти будет устанавливаться по-прежнему указами Президента. Указ Президента России "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти"
от 30 сентября 1992 г. устанавливал новый вид ведомств - федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и т.п. 10 января 1994 г. был принят Указ Президента РФ № 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти", посвященный аналогичным вопросам.
По мнению автора, подобное положение ст.5 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" позволит долгое время обходиться без Федерального закона "О системе федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации", в котором сегодня есть крайняя необходимость.1
При разграничении полномочий органов исполнительной власти следует учитывать иерархию уровней этой системы. В Российской Федерации существуют три уровня органов исполнительной власти, создаваемых и функционирующих принципиально независимо друг от друга. Каждому из них отведена собственная, автономная сфера компетенции.
Федеральные органы исполнительной власти. Установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их формирования и организации деятельности, находится согласно Конституции Российской Федерации (п."г"статьи 71) в ведении Российской Федерации. К компетенции органов исполнительной власти федерального уровня относятся только те задачи, которые со всей определенностью возложены на них Конституцией Российской Федерации (статьи 71, 72). Вне пределов ведения федеральных органов исполнительной власти и их компетенции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти последних имеют собственную компетенцию.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По Конституции Российской Федерации (статья 77) система органов исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Органы местной исполнительной власти. Органом местного самоуправления, осуществляющим исполнительную власть в городских и сельских поселениях, городах, поселках, станицах, районах (уездах), сельских округах (волостях, сельсоветах) и на других территориях ( ч.2 статьи 130, ч.1 статьи 131 Конституции Российской Федерации), является местная администрация. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местная администрация представлена одним должностным лицом, а именно: главой муниципального образования. Наименование главы муниципального образования (и иных должностных лиц), его компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставом муниципального образования (ч.2,4 статьи 16).73
Следует отметить, что в уставах субъектов Российской Федерации порой отражены верные положения о единстве системы исполнительной власти. В уставе Читинской области (статья 24) записано, что, во-первых, система органов государственной власти области устанавливается ею самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами.
Во-вторых, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Администрация области организует взаимодействие территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.
В подсистеме федеральных органов исполнительной власти занимает особое место и играет главенствующую роль Правительство Российской Федерации. Анализу статуса Правительства Российской
Федерации посвящена отдельная глава Конституции Российской Федерации. Вопрос о его характере, основах компетенции и организации деятельности, по нашему убеждению, является центральным вопросом единства системы исполнительной власти.
Однако, прежде чем характеризовать современный конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации, необходимо коснуться вопроса о том, в чем конкретно выразились те изменения его правового положения по сравнению с Конституцией Российской Федерации 1978 года, обусловленные факторами, условиями и обстоятельствами, о которых говорилось выше. Во-первых, Совет Министров ( Правительство Российской Федерации), по названной Конституции (статья 122), - орган исполнительной власти, подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту Российской Федерации. Подотчетность Правительства Российской Федерации высшим представительным органам власти отражала прежнюю идею полновластия Советов. Это, в частности, было отмечено в ряде положений и норм, прямо касавшихся статуса и компетенции Правительства Российской Федерации. Например, в статье 104 данной Конституции говорилось о том, что Съезд
правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, относящийся к ведению Российской Федерации. А пункт 10 указанной статьи предусматривал утверждение Съездом Председателя Правительства Российской Федерации. По сути дела провозглашенный в Конституции Российской Федерации 1978 года принцип разделения властей и основанность на нем системы государственной власти оказались в решающей степени формальными, не осуществленными не только на практике, но и в самом тексте Конституции Российской Федерации 1978 года, в которой по-прежнему были сохранены формулировка о Советах народных депутатов как политической основе Российской Федерации, определение Съезда как высшего органа государственной власти Российской Федерации, а Верховного Совета в качестве органа Съезда народных депутатов. При этом Верховный Совет (статья 107) определялся как постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган Российской Федерации.
В названных нормах Верховному Совету (распорядительный орган) прямо предписывались полномочия исполнительной власти, что совершенно не согласовывалось с принципом разделения властей, являлось посягательством на прерогативы исполнительно- распорядительный деятельности, призванной по концепции разделения властей концентрироваться в ведении Правительства Российской Федерации и всех других органов и звеньев, входящих в систему исполнительной власти. Стремлением представительного органа власти - Верховного Совета - изъять у Президента Российской Федерации, по Конституции Российской Федерации 1978 года, - главы исполнительной власти - полномочия самостоятельно назначать и освобождать от должности федеральных министров, отражающим непримиримую в этот период конфронтацию законодательной и исполнительной властей, объясняется и включение в текст Конституции Российской Федерации 1978 года (статья 123) нормы о необходимости согласия Верховного Совета при назначении Президентом Российской Федерации на должность министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел. Ущемленность статусов Президента Российской Федерации как главы исполнительной власти и самого Правительства Российской Федерации как органа исполнительной власти проявилась в Конституции Российской Федерации 1978 года также в том, что Президент Российской Федерации мог принять по своей инициативе решение об отставке Правительства Российской Федерации лишь с согласия Верховного Совета. Данное ограничение являло собой один из образцов глубокой внутренней противоречивости положений и норм Конституции Российской Федерации 1978 года. С одной стороны, провозглашение принципа разделения властей, а Президента Российской Федерации - главой исполнительной власти. С другой стороны, конституционное закрепление Советов как политической основы Российской Федерации, а Верховного Совета в качестве не только законодательного, но и распорядительного и контрольного органа государственной власти. Названные и многие другие противоречия и несогласованности, касающиеся, в частности, статуса в целом исполнительной власти и ее органов, в первую очередь, Правительства Российской Федерации, требовали принципиально иного, соответствующего глубоким политическим и социально-экономическим реформам в России и реальному осуществлению принципов разделения властей подхода при их новом конституционно-правовом решении.
В Конституции Российской Федерации 1993 года, в которой четко проведен принцип разделения властей, новое звучание получила концепция исполнительной власти, а также положение о процедурах, органах и формах ее осуществления. В свою очередь, качественно новый статус главного федерального органа исполнительной власти - Правительства Российской Федерации, который заложен в самой Конституции Российской Федерации, был продолжен, развит и конкретизирован в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". До принятия этого закона, помимо главы 6 Конституции Российской Федерации, содержащей основы правового статуса Правительства Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, актов самого Правительства Российской Федерации об организации своей деятельности, действовал в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации 1993 года, Закон Российской Федерации от 22 декабря 1992 года "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации".
При общей характеристике Правительства Российской Федерации как органа, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации, необходимо выделить его главные, наиболее существенные черты и особенности, отличающие от других органов в системе исполнительной власти. При этом надо подчеркнуть, что имеются в виду именно те черты и особенности статуса Правительства Российской Федерации, которые непосредственно составляют его конституционный статус либо прямо вытекают из него. Тем самым обусловливаются и подчеркиваются одновременно характер, степень охвата, объем регулирования и изучения соответственно конституционным (государственным) правом таких феноменов как исполнительная власть в целом и Правительство Российской Федерации в частности.
В настоящем параграфе выделим в обобщенном виде наиболее характерные черты и особенности места и правового положения ведущего федерального органа исполнительной власти. Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации, что четко определено ст. 1 Федерального конституционного Закона "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 года, № 2-ФКЗ. Из ч.1 статьи 110 Конституции и данной нормы можно сделать вывод, что Правительство Российской Федерации призвано
