Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 198
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
возглавлять систему органов исполнительной власти (хотя в Конституции Российской Федерации не используется такое понятие), а также обеспечивать их согласованную деятельность. Во-первых, Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации (ч.1 статьи 110 Конституции Российской Федерации); во-вторых, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации; в-третьих, Правительство Российской Федерации является федеральным исполнительным органом общего управления, общей компетенции и в этом смысле - единственным такого рода (по характеру компетенции) федеральным органом исполнительной власти; в-четвертых, Правительство Российской Федерации обладает широкой компетенцией в сферах развития экономики, социально- культурной деятельности, административно-политического строительства, правоохранительной деятельности; в-пятых, Правительство Российской Федерации объединяет, координирует и направляет деятельность подавляющего большинства федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти; в-шестых, Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом исполнительной власти: оно состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров (ч.2 статьи 130 Конституции Российской Федерации), в-седьмых, Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (ч.1 статьи 115 Конституции Российской Федерации).
В данной статье Конституции Российской Федерации в определенной мере непосредственно определены характер и своеобразие деятельности Правительства Российской Федерации, одновременно исполнительной и распорядительной, состоящей как в организации исполнения названных в ч.1 статьи 115 актов, так и в собственной самостоятельной правотворческой деятельности (издание постановлений и распоряжений, а также других видов правовых актов).
Значительными особенностями отличаются федеральные министерства, по характеру компетенции подразделяемые на отраслевые и функциональные. Особенность характера и статуса министерства состоит в том, что это - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий руководство порученной ему отраслью или сферой управления. Руководитель федерального министерства - министр - входит в состав Правительства Российской Федерации и руководит порученной отраслью, сферой управления (деятельности) на основе единоначалия, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство функций.
Отраслевыми министерствами является подавляющее большинство федеральных министерств, каждое из которых руководит определенной отраслью. Это, например, министерства топлива и энергетики; транспорта; связи; здравоохранения и медицинской промышленности; образования; культуры; обороны; внутренних дел и другие.
Специфика функциональных министерств состоит в том, что на них возложено выполнение определенной и в то же время их основной функции. Например, по организации деятельности в области финансов - Министерство финансов; в области труда - Мнистерство труда.
В отличие от трех разновидностей органов государственного управления (министерства, государственные комитеты, ведомства), которые долгие годы закреплялись в предыдущих конституциях и которыми ограничивался перечень центральных исполнительных органов, перечень иных федеральных органов исполнительной власти в наши дни серьезно расширился. Он включает в себя следующие органы: государственные комитеты, комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, государственные службы, российское агентство и другие разновидности федеральных органов исполнительной власти, создаваемых в целях эффективного осуществления задач и функций в соответствующих сферах и отраслях управления. Анализ статуса данных органов выходит за рамки конституционного права; особенности их правового положения рассматриваются в курсе административного права.
Завершая краткое рассмотрение "блока" вопросов, связанных с характеристикой федеральных органов исполнительной власти, отметим, что как в Конституции Российской Федерации, так и в текущих нормативных правовых актах делается акцент на вопросах системности исполнительной власти и ее органов.
В упоминавшемся уже Указе Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" содержится также обоснование целесообразности системности исполнительной власти. Формулируется это следующим образом: "В целях укрепления единой системы исполнительной власти, ее способности проводить социально-экономические преобразования по выводу страны из кризиса, осуществлять эффективную региональную политику, защищать права и свободы человека и гражданина, бороться с преступностью...".74 Данные положения, содержащиеся в Указе, во-первых, подчеркивают практически организаторский характер деятельности исполнительной власти, ее нацеленность на решение задач реформирования экономики и социальной сферы, а также правоохранительной деятельности; во-вторых - необходимость обеспечения для решения указанных задач единой системы исполнительной власти, то есть на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации (статья 113) установлено, что Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской
Федерации. Конечно, рамки, в которых призван в этом отношении действовать Председатель Правительства Российской Федерации, во-первых, обусловлены конституционной моделью взаимоотношений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и, во-вторых очерчены в статье 114 Конституции Российской Федерации. Однако, прежде чем анализировать данные полномочия (по статье 114), их характер и особенности, необходимо кратко сформулировать некие условно названные общие, присущие Правительству Российской Федерации функции, обусловленные его природой, а также конституционно-правовым статусом. Первая функция - это руководство и направление деятельности в основных жизненно важных сферах и областях государственной жизни: экономической, социально-культурной, правоохранительной, внешнеполитической. С данной функцией (либо функциями) тесно взаимосвязана и обусловлена ею (ими) вторая важная функция - объединение, координация и практическое направление деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Взятые в совокупности, указанные функции характеризуют в целом Правительство Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти, имеющий общую компетенцию; то есть это такой исполнительный орган, который осуществляет руководство всеми основными сферами и отраслями экономики, социально-культурной жизни, а также административно-политической деятельности (данный термин является весьма условным, охватывающим оборону, внешнюю разведку и контрразведку, иностранные дела, внешнеэкономические связи и таможенное дело, а также собственно правоохранительные отрасли: внутренние дела, юстицию), относящимися к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также межотраслевую сферу.
Что касается роли и функций Председателя Правительства Российской Федерации в осуществлении исполнительной власти Российской Федерации, то Конституция Российской Федерации отводит ему особое место, устанавливая, что Председатель Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства. Председатель Правительства решает эти задачи в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. Это обусловливает маневренность и динамизм тактики и стратегии деятельности возглавляемого им исполнительного органа. В особенности с учетом того, что в федеральных законах и указах Президента Российской Федерации нередко встречаются конкретные положения и нормы, входящие составной частью в основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и предопределяющие поручения со стороны Правительства и его Председателя соответствующим федеральным органам исполнительной власти. По-видимому, конституционная норма об определении Председателем Российской Федерации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации должна быть как-то конкретизирована в Федеральном законе о Правительстве Российской Федерации. Если вспомнить Конституцию Российской Федерации 1978 года, то в ней, так же как и в Законе о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации, вообще нет упоминания о полномочии Председателя Правительства Российской Федерации определять основные направления деятельности Правительства Российской Федерации.
К сожалению, основной проблемой в становлении единой системы исполнительной власти служит разрыв в законодательном регулировании на уровне федерального центра.
В то же время в субъектах Российской Федерации идет активная работа по принятию законов о системе власти, исполнительной власти, местных правительствах и их полномочиях и т.п.
В настоящее время федеральные интересы в регионах представляют десятки территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти. Однако на деле мы наблюдаем следующую картину: разрозненность территориальных управлений, взаимодействие их через центральные ведомства даже при решении региональных проблем, постоянное недофинансирование в итоге эти органы играют второстепенную роль в жизни региона. Оттого и в общественном сознании укрепляется убеждение в слабости центра.
В этой связи стоит вспомнить состоявшееся в июле 1996 года заседание правительственной комиссии по реформе структуры органов исполнительной власти. Тогда впервые публично было объявлено, что в ближайшем будущем Правительство Российской Федерации ожидают не только кадровые перестановки, но и глубокая структурная реформа. Речь шла о двух принципиальных направлениях реформирования. Первое представляло собой переход к функциональному управлению народным хозяйством, второе заключалось в укреплении территориальных органов федеральных министерств и ведомств и повышение их независимости от региональных или республиканских органов власти. Последнее является весьма примечательным, поскольку демонстрирует озабоченность федеральных властей все прогрессирующим делением страны на Россию столичную и Россию региональную. Эти две России в области государственного управления все меньше и меньше зависят друг от друга, и при этом уже практически ни одно решение федеральных властей не может быть реализовано без санкции региональных.
Примечательно, что стремление к усилению территориальных структур федеральных органов исполнительной власти прозвучало в то время не только в Белом доме. Аналогичное желание успел выразить и занимавший должность Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации А.Лебедь. Он высказывал уже не новую идею введения института региональных координаторов силовых структур, или, иными словами, полномочных представителей Президента Российской Федерации по вопросам безопасности. Вновь назначенный Министр юстиции Российской Федерации С.Степашин предложил рассмотреть "возможность наделения Министерства юстиции правом представлений Президенту Российской Федерации о соответствии занимаемой должности руководителей органов местной власти, нарушающих Конституцию и основные федеральные законы".75 При всей юридической неопределенности статуса представителей Президента (с точки зрения права более корректным был бы пост представителя федерального правительства) введение подобного рода координаторов на практике привело бы уже в самом ближайшем будущем к усилению федерального центра.
По первому направлению реформ кое-что реализовано. Например, в новой структуре правительства, разделенного на несколько блоков, усилилась координирующая роль Вице-премьеров, каждый из которых должен будет встать во главе своей группы министерств. В какой-то степени такая структура управления - возврат к той, что существовала еще в Совете Министров СССР, комиссии которого занимались решением вопросов, затрагивающих интересы группы родственных ведомств. Отличием стало не дробление отраслевого руководства, а объединение министерств, и в этом отношении нынешняя структурная реформа будет напоминать реформу, проведенную правительством Е.Гайдара. Стоит вспомнить, что пять лет назад произошло резкое укрупнение и сокращение численности министерств, объявленных "базовым уровнем реформы". Еще ранее большая часть отделов российского Совмина была передана в новообразованную Администрацию Президента Российской Федерации. Правда без Аппарата Правительство оставалось недолго. Сейчас, конечно, все будет уже не так радикально, но многое из того, что было начато еще тогда, будет завершено только сейчас.
В данной статье Конституции Российской Федерации в определенной мере непосредственно определены характер и своеобразие деятельности Правительства Российской Федерации, одновременно исполнительной и распорядительной, состоящей как в организации исполнения названных в ч.1 статьи 115 актов, так и в собственной самостоятельной правотворческой деятельности (издание постановлений и распоряжений, а также других видов правовых актов).
Значительными особенностями отличаются федеральные министерства, по характеру компетенции подразделяемые на отраслевые и функциональные. Особенность характера и статуса министерства состоит в том, что это - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий руководство порученной ему отраслью или сферой управления. Руководитель федерального министерства - министр - входит в состав Правительства Российской Федерации и руководит порученной отраслью, сферой управления (деятельности) на основе единоначалия, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство функций.
Отраслевыми министерствами является подавляющее большинство федеральных министерств, каждое из которых руководит определенной отраслью. Это, например, министерства топлива и энергетики; транспорта; связи; здравоохранения и медицинской промышленности; образования; культуры; обороны; внутренних дел и другие.
Специфика функциональных министерств состоит в том, что на них возложено выполнение определенной и в то же время их основной функции. Например, по организации деятельности в области финансов - Министерство финансов; в области труда - Мнистерство труда.
В отличие от трех разновидностей органов государственного управления (министерства, государственные комитеты, ведомства), которые долгие годы закреплялись в предыдущих конституциях и которыми ограничивался перечень центральных исполнительных органов, перечень иных федеральных органов исполнительной власти в наши дни серьезно расширился. Он включает в себя следующие органы: государственные комитеты, комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, государственные службы, российское агентство и другие разновидности федеральных органов исполнительной власти, создаваемых в целях эффективного осуществления задач и функций в соответствующих сферах и отраслях управления. Анализ статуса данных органов выходит за рамки конституционного права; особенности их правового положения рассматриваются в курсе административного права.
Завершая краткое рассмотрение "блока" вопросов, связанных с характеристикой федеральных органов исполнительной власти, отметим, что как в Конституции Российской Федерации, так и в текущих нормативных правовых актах делается акцент на вопросах системности исполнительной власти и ее органов.
В упоминавшемся уже Указе Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" содержится также обоснование целесообразности системности исполнительной власти. Формулируется это следующим образом: "В целях укрепления единой системы исполнительной власти, ее способности проводить социально-экономические преобразования по выводу страны из кризиса, осуществлять эффективную региональную политику, защищать права и свободы человека и гражданина, бороться с преступностью...".74 Данные положения, содержащиеся в Указе, во-первых, подчеркивают практически организаторский характер деятельности исполнительной власти, ее нацеленность на решение задач реформирования экономики и социальной сферы, а также правоохранительной деятельности; во-вторых - необходимость обеспечения для решения указанных задач единой системы исполнительной власти, то есть на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации.
В Конституции Российской Федерации (статья 113) установлено, что Председатель Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской
Федерации. Конечно, рамки, в которых призван в этом отношении действовать Председатель Правительства Российской Федерации, во-первых, обусловлены конституционной моделью взаимоотношений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и, во-вторых очерчены в статье 114 Конституции Российской Федерации. Однако, прежде чем анализировать данные полномочия (по статье 114), их характер и особенности, необходимо кратко сформулировать некие условно названные общие, присущие Правительству Российской Федерации функции, обусловленные его природой, а также конституционно-правовым статусом. Первая функция - это руководство и направление деятельности в основных жизненно важных сферах и областях государственной жизни: экономической, социально-культурной, правоохранительной, внешнеполитической. С данной функцией (либо функциями) тесно взаимосвязана и обусловлена ею (ими) вторая важная функция - объединение, координация и практическое направление деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Взятые в совокупности, указанные функции характеризуют в целом Правительство Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти, имеющий общую компетенцию; то есть это такой исполнительный орган, который осуществляет руководство всеми основными сферами и отраслями экономики, социально-культурной жизни, а также административно-политической деятельности (данный термин является весьма условным, охватывающим оборону, внешнюю разведку и контрразведку, иностранные дела, внешнеэкономические связи и таможенное дело, а также собственно правоохранительные отрасли: внутренние дела, юстицию), относящимися к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также межотраслевую сферу.
Что касается роли и функций Председателя Правительства Российской Федерации в осуществлении исполнительной власти Российской Федерации, то Конституция Российской Федерации отводит ему особое место, устанавливая, что Председатель Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства. Председатель Правительства решает эти задачи в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. Это обусловливает маневренность и динамизм тактики и стратегии деятельности возглавляемого им исполнительного органа. В особенности с учетом того, что в федеральных законах и указах Президента Российской Федерации нередко встречаются конкретные положения и нормы, входящие составной частью в основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и предопределяющие поручения со стороны Правительства и его Председателя соответствующим федеральным органам исполнительной власти. По-видимому, конституционная норма об определении Председателем Российской Федерации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации должна быть как-то конкретизирована в Федеральном законе о Правительстве Российской Федерации. Если вспомнить Конституцию Российской Федерации 1978 года, то в ней, так же как и в Законе о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации, вообще нет упоминания о полномочии Председателя Правительства Российской Федерации определять основные направления деятельности Правительства Российской Федерации.
К сожалению, основной проблемой в становлении единой системы исполнительной власти служит разрыв в законодательном регулировании на уровне федерального центра.
В то же время в субъектах Российской Федерации идет активная работа по принятию законов о системе власти, исполнительной власти, местных правительствах и их полномочиях и т.п.
В настоящее время федеральные интересы в регионах представляют десятки территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти. Однако на деле мы наблюдаем следующую картину: разрозненность территориальных управлений, взаимодействие их через центральные ведомства даже при решении региональных проблем, постоянное недофинансирование в итоге эти органы играют второстепенную роль в жизни региона. Оттого и в общественном сознании укрепляется убеждение в слабости центра.
В этой связи стоит вспомнить состоявшееся в июле 1996 года заседание правительственной комиссии по реформе структуры органов исполнительной власти. Тогда впервые публично было объявлено, что в ближайшем будущем Правительство Российской Федерации ожидают не только кадровые перестановки, но и глубокая структурная реформа. Речь шла о двух принципиальных направлениях реформирования. Первое представляло собой переход к функциональному управлению народным хозяйством, второе заключалось в укреплении территориальных органов федеральных министерств и ведомств и повышение их независимости от региональных или республиканских органов власти. Последнее является весьма примечательным, поскольку демонстрирует озабоченность федеральных властей все прогрессирующим делением страны на Россию столичную и Россию региональную. Эти две России в области государственного управления все меньше и меньше зависят друг от друга, и при этом уже практически ни одно решение федеральных властей не может быть реализовано без санкции региональных.
Примечательно, что стремление к усилению территориальных структур федеральных органов исполнительной власти прозвучало в то время не только в Белом доме. Аналогичное желание успел выразить и занимавший должность Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации А.Лебедь. Он высказывал уже не новую идею введения института региональных координаторов силовых структур, или, иными словами, полномочных представителей Президента Российской Федерации по вопросам безопасности. Вновь назначенный Министр юстиции Российской Федерации С.Степашин предложил рассмотреть "возможность наделения Министерства юстиции правом представлений Президенту Российской Федерации о соответствии занимаемой должности руководителей органов местной власти, нарушающих Конституцию и основные федеральные законы".75 При всей юридической неопределенности статуса представителей Президента (с точки зрения права более корректным был бы пост представителя федерального правительства) введение подобного рода координаторов на практике привело бы уже в самом ближайшем будущем к усилению федерального центра.
По первому направлению реформ кое-что реализовано. Например, в новой структуре правительства, разделенного на несколько блоков, усилилась координирующая роль Вице-премьеров, каждый из которых должен будет встать во главе своей группы министерств. В какой-то степени такая структура управления - возврат к той, что существовала еще в Совете Министров СССР, комиссии которого занимались решением вопросов, затрагивающих интересы группы родственных ведомств. Отличием стало не дробление отраслевого руководства, а объединение министерств, и в этом отношении нынешняя структурная реформа будет напоминать реформу, проведенную правительством Е.Гайдара. Стоит вспомнить, что пять лет назад произошло резкое укрупнение и сокращение численности министерств, объявленных "базовым уровнем реформы". Еще ранее большая часть отделов российского Совмина была передана в новообразованную Администрацию Президента Российской Федерации. Правда без Аппарата Правительство оставалось недолго. Сейчас, конечно, все будет уже не так радикально, но многое из того, что было начато еще тогда, будет завершено только сейчас.
