Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 194
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Тем более, что большинство титульных наций составляет в своих республиках меньшинство населения, а значительная часть их живет вне государственных образований, носящих их имя. Сама по себе формулировка, что республики являются суверенными демократическими государствами (а она содержится в новых конституциях Башкортостана, Бурятии, Коми, Саха, Татарстана, Тывы, Чечни) противоречит статьям 4 и 5 действующей Конституции Российской Федерации и является возвратом к норме Федеративного договора. Однако большинство республик (за исключением Татарстана и Чечни) признают себя субъектами Российской Федерации и не претендуют на роль самостоятельных субъектов международного права. Это дает возможность строить отношения с ними на базе общих федеративных принципов, заложенных Конституцией Российской Федерации и основанных на взаимном делегировании части конституционных прав федеральных и республиканских органов государственной власти.
Вместе с тем вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и республиканскими органами власти, а также действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов, закрепляющих эти разграничения на территории республик, являются более сложными.
Наиболее общая тенденция, просматривающаяся в данной сфере отношений федерального центра и республик, - стремление ряда национальных республиканских элит представить полномочия Российской Федерации как сумму полномочий, делегированных субъектами (в частности, это характерно для конституций Башкортостана, Бурятии, Саха, Татарстана, Тывы). Однако полномочия Российской Федерации вытекают из ее собственного суверенитета как единого, целостного федеративного государства и не зависят от входящих в нее субъектов.
Еще одна проблема - стремление ряда республик взять на себя самостоятельное решение вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это
характерно для Республики Коми (где статья 62 республиканской Конституции наделяет республику полнотой власти, выходящей за пределы полномочий, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов), Башкортостана и Саха (в определении взносов республик в федеральный бюджет), Тывы (там республика отнесла к своему ведению даже вопросы обороны и создания таможенной службы).
В большинстве республик признается верховенство и обязательность действия федеральных законов. Однако Конституция Ингушетии устанавливает процедуру ратификации актов Российской Федерации (п. 15 статьи 60), что противоречит ч.2 статьи 4 Конституции Российской Федерации. А в Конституции Тывы (статья 2) содержится положение о том, что в случае противоречий между федеральным и республиканским законодательством действует республиканское (ч.2 статьи 112). Саха оставляет за собой право приостанавливать на своей территории действие законов и актов Российской Федерации, противоречащих Федеративному договору, или опротестовывать их в судебном порядке (ч.З статьи 41 Конституции Саха). Подобные республиканские "конституционные" прерогативы потенциально способны дать толчок дезинтеграционным процессам на территории самой России и обострить национальные отношения.
Конституции республик, как правило, воспроизводят главу о правах человека и гражданина Конституции Российской Федерации или отсылают к ней (Бурятия, Ингушетия, Калмыкия, Коми). В силу этого есть гарантии соблюдения прав представителей некоренных этнических групп. Однако радикальные течения национальных движений в ряде республик выступают за то, чтобы приоритет был отдан не правам человека, а правам "коренных", титульных народов. А это создает опасность возможного ущемления прав представителей других этнических групп, дестабилизации политической обстановки, обострения межнациональных отношений. Следует отметить, что положения Конституции Республики Хакасия были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В постановлении от 24 июня 1997 г, "По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть 1) и 90 Конституции Республики Хакасия" суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 6 (часть 2), 15 (часть 1), 19 (часть 2), 32 (часть 2), 71 (п. "в") и 76 (часть 5), положение статьи 74 (часть первая) Конституции Республики Хакасия, устанавливающее требование о сроке постоянного проживания (не менее пяти лет) как условии избрания гражданина Республики Хакасия депутатом Верховного Совета Республики Хакасия; положение статьи 90 Конституции Республики Хакасия, устанавливающее требование о сроке проживания (не менее семи лет) до выборов как условии избрания гражданина Республики Хакасия Председателем Правительства Республики Хакасия.84
В 1996 году Государственная Дума приняла постановление, в соответствии с которым в Конституционный Суд Российской Федерации был направлен запрос о соответствии Конституции Российской Федерации статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, статьи 2 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" и статей 1 и 7 местного Закона "О выборах Президента Республики Башкортостан".
Основанием для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации послужила обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли перечисленные нормы Конституции, законов Республики Башкортостан Конституции Российской Федерации. Дело в том, что в соответствии с названными нормами Президентом Башкортостана может быть избран только гражданин республики не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом, проживающий на территории Башкортостана не менее 10 лет и владеющий башкирским и русским языками.
Но это противоречит статье 6 (часть 2) и статье 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Основным законом. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Совместные действия федеральных и региональных органов власти определены по ряду позиций в статье 72 Конституции Российской Федерации. Вокруг нее разгорается серьезная полемика. Властями некоторых регионов и Российской Федерации в одностороннем порядке предпринимаются шаги, которые требуют законодательного решения. Поэтому данная статья Конституции Российской Федерации требует законодательного развития.
Особенно тревожат в сфере законодательной расхождения между актами федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Наиболее очевидные и значимые среди них - расхождения между Конституцией Российской Федерации и основными законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Среди вопросов, по которым возникают названные расхождения, для обсуждаемой темы важны следующие:
Расхождения возникают не только из-за нерешенности всех вопросов в упомянутой статье Конституции Российской Федерации (это и невозможно), но и из-за пробелов в соответствующем законодательстве. Принятие таких законов крайне необходимо: это позволит создать правовое поле для более продуктивных и менее конфликтных взаимоотношений в системе Российской Федерации - ее субъект.
На первый план сегодня в ряде субъектов выдвигаются проблемы государственного устройства народов, которые проживают в национально-государственных образованиях. А это не может не тревожить, ведь в мировой практике приоритетом перед правами всех остальных субъектов обладают права человека. Этот же приоритет реализован в действующей Конституции Российской Федерации.
Истоки и смысл новых акцентов невозможно понять, не осознавая политические цели конституционного законотворчества в ряде национальных регионов, правовые средства, с помощью которых эти цели достигаются, возможные правовые и политические последствия, которые могут наступить.
Сложность и специфика ситуации в стране состоят в том, что в силу исторических причин основы гражданского общества и демократического правового государства формируются в Российской Федерации практически одновременно. По этой причине они нуждаются во взаимной поддержке. Разумеется, гражданское общество невозможно установить декретом сверху. Но государство, в первую очередь посредством законодательного регулирования, может и должно обеспечить стартовые условия для формирования институтов гражданского общества, защитить его пока еще слабые ростки. А значит сегодня на первый план в обеспечении прав человека и прав наций выступает законотворческая и правоприменительная деятельность федеральных и региональных органов власти.
Основываясь на вышеизложенном, можно попытаться сделать некоторые выводы относительно "модели" российского федерализма.
Каковы особенности федеративного устройства России, закрепленного в ее Конституции? Во-первых, Конституцией Российской Федерации признается асимметричная федерация. В состав Российской Федерации входят республики, имеющие свои конституции и законодательства, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, имеющие свои уставы и законодательства. Во-вторых, отношения субъектов Российской Федерации и Центра поставлены на правовую основу. Конституцией Российской Федерации разграничены предметы ведения и полномочия каждого субъекта Российской Федерации: точно определено, что относится к исключительному ведению Российской Федерации, что - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и что - к исключительному ведению субъектов. В-третьих, вне пределов ведения Российской Федерации и совместных полномочий субъектов и самой Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. При принятии федерального закона по вопросам, не входящим в компетенцию федеральных органов государственной власти, действует нормативно- правовой акт субъекта Российской Федерации. В-четвертых, в Конституции Российской Федерации заложен и принцип сохранения целостности государства, который, однако, может сочетаться с правом наций на самоопределение в Российской Федерации. Подчеркивается, что право одной нации на самоопределение всегда ограничено правом другой нации, а право отдельной нации на самоопределение ограничено правом всего многонационального народа на сохранение целостного государства. И, в-пятых, Конституция Российской Федерации решает еще одну важную задачу, а именно - преодоление слабой государственной власти: наряду с экономическим и правовым регулированием отношений между субъектами и Центром в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения федеральные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему государственной исполнительной власти в стране.
3) В процессе становления российского федерализма выявляется ряд крупных государственно-правовых проблем. Основная из них - сохранение единства и территориальной целостности Российской Федерации, ибо процесс дезинтеграции государства, начавшийся внутри СССР, не остановился с его распадом, а перенес свое действие и на территорию России.
В связи с этим поиск возможных путей реформирования Российской Федерации предполагает, в первую очередь, выявление тех недостатков, уязвимых мест в существующей форме территориально- государственного устройства, которые явиляются причиной ее неустойчивости и могут обусловить разрушение ее несущих конструкций. К таковым относятся,
Вместе с тем вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и республиканскими органами власти, а также действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов, закрепляющих эти разграничения на территории республик, являются более сложными.
Наиболее общая тенденция, просматривающаяся в данной сфере отношений федерального центра и республик, - стремление ряда национальных республиканских элит представить полномочия Российской Федерации как сумму полномочий, делегированных субъектами (в частности, это характерно для конституций Башкортостана, Бурятии, Саха, Татарстана, Тывы). Однако полномочия Российской Федерации вытекают из ее собственного суверенитета как единого, целостного федеративного государства и не зависят от входящих в нее субъектов.
Еще одна проблема - стремление ряда республик взять на себя самостоятельное решение вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это
характерно для Республики Коми (где статья 62 республиканской Конституции наделяет республику полнотой власти, выходящей за пределы полномочий, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов), Башкортостана и Саха (в определении взносов республик в федеральный бюджет), Тывы (там республика отнесла к своему ведению даже вопросы обороны и создания таможенной службы).
В большинстве республик признается верховенство и обязательность действия федеральных законов. Однако Конституция Ингушетии устанавливает процедуру ратификации актов Российской Федерации (п. 15 статьи 60), что противоречит ч.2 статьи 4 Конституции Российской Федерации. А в Конституции Тывы (статья 2) содержится положение о том, что в случае противоречий между федеральным и республиканским законодательством действует республиканское (ч.2 статьи 112). Саха оставляет за собой право приостанавливать на своей территории действие законов и актов Российской Федерации, противоречащих Федеративному договору, или опротестовывать их в судебном порядке (ч.З статьи 41 Конституции Саха). Подобные республиканские "конституционные" прерогативы потенциально способны дать толчок дезинтеграционным процессам на территории самой России и обострить национальные отношения.
Конституции республик, как правило, воспроизводят главу о правах человека и гражданина Конституции Российской Федерации или отсылают к ней (Бурятия, Ингушетия, Калмыкия, Коми). В силу этого есть гарантии соблюдения прав представителей некоренных этнических групп. Однако радикальные течения национальных движений в ряде республик выступают за то, чтобы приоритет был отдан не правам человека, а правам "коренных", титульных народов. А это создает опасность возможного ущемления прав представителей других этнических групп, дестабилизации политической обстановки, обострения межнациональных отношений. Следует отметить, что положения Конституции Республики Хакасия были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В постановлении от 24 июня 1997 г, "По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть 1) и 90 Конституции Республики Хакасия" суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 6 (часть 2), 15 (часть 1), 19 (часть 2), 32 (часть 2), 71 (п. "в") и 76 (часть 5), положение статьи 74 (часть первая) Конституции Республики Хакасия, устанавливающее требование о сроке постоянного проживания (не менее пяти лет) как условии избрания гражданина Республики Хакасия депутатом Верховного Совета Республики Хакасия; положение статьи 90 Конституции Республики Хакасия, устанавливающее требование о сроке проживания (не менее семи лет) до выборов как условии избрания гражданина Республики Хакасия Председателем Правительства Республики Хакасия.84
В 1996 году Государственная Дума приняла постановление, в соответствии с которым в Конституционный Суд Российской Федерации был направлен запрос о соответствии Конституции Российской Федерации статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, статьи 2 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" и статей 1 и 7 местного Закона "О выборах Президента Республики Башкортостан".
Основанием для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации послужила обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли перечисленные нормы Конституции, законов Республики Башкортостан Конституции Российской Федерации. Дело в том, что в соответствии с названными нормами Президентом Башкортостана может быть избран только гражданин республики не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом, проживающий на территории Башкортостана не менее 10 лет и владеющий башкирским и русским языками.
Но это противоречит статье 6 (часть 2) и статье 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Основным законом. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Совместные действия федеральных и региональных органов власти определены по ряду позиций в статье 72 Конституции Российской Федерации. Вокруг нее разгорается серьезная полемика. Властями некоторых регионов и Российской Федерации в одностороннем порядке предпринимаются шаги, которые требуют законодательного решения. Поэтому данная статья Конституции Российской Федерации требует законодательного развития.
Особенно тревожат в сфере законодательной расхождения между актами федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Наиболее очевидные и значимые среди них - расхождения между Конституцией Российской Федерации и основными законодательными актами субъектов Российской Федерации.
Среди вопросов, по которым возникают названные расхождения, для обсуждаемой темы важны следующие:
-
о статусе республик субъектов Российской Федерации, о действии на их - территории Конституции Российской Федерации; -
о разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов; -
об организации системы государственной власти республик и местного самоуправления.
Расхождения возникают не только из-за нерешенности всех вопросов в упомянутой статье Конституции Российской Федерации (это и невозможно), но и из-за пробелов в соответствующем законодательстве. Принятие таких законов крайне необходимо: это позволит создать правовое поле для более продуктивных и менее конфликтных взаимоотношений в системе Российской Федерации - ее субъект.
На первый план сегодня в ряде субъектов выдвигаются проблемы государственного устройства народов, которые проживают в национально-государственных образованиях. А это не может не тревожить, ведь в мировой практике приоритетом перед правами всех остальных субъектов обладают права человека. Этот же приоритет реализован в действующей Конституции Российской Федерации.
Истоки и смысл новых акцентов невозможно понять, не осознавая политические цели конституционного законотворчества в ряде национальных регионов, правовые средства, с помощью которых эти цели достигаются, возможные правовые и политические последствия, которые могут наступить.
Сложность и специфика ситуации в стране состоят в том, что в силу исторических причин основы гражданского общества и демократического правового государства формируются в Российской Федерации практически одновременно. По этой причине они нуждаются во взаимной поддержке. Разумеется, гражданское общество невозможно установить декретом сверху. Но государство, в первую очередь посредством законодательного регулирования, может и должно обеспечить стартовые условия для формирования институтов гражданского общества, защитить его пока еще слабые ростки. А значит сегодня на первый план в обеспечении прав человека и прав наций выступает законотворческая и правоприменительная деятельность федеральных и региональных органов власти.
Основываясь на вышеизложенном, можно попытаться сделать некоторые выводы относительно "модели" российского федерализма.
-
Российский федерализм находится в стадии становления. Это обусловлено переходом от de facto унитарного государства с некоторыми декоративными элементами федерации, зафиксированными de jure, к государству, форма устройства и политический режим которого постепенно начинают трансформироваться в реальную федерацию. -
Федеративное устройство нашего государства опирается теперь на конституционную основу. Это открывает простор для наполнения федеративных форм конкретным содержанием. Федеративное устройство России в соответствии с новой Конституцией зиждется на основе ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов России. Система государственной власти в субъектах Российской Федерации основывается на разделении компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Каковы особенности федеративного устройства России, закрепленного в ее Конституции? Во-первых, Конституцией Российской Федерации признается асимметричная федерация. В состав Российской Федерации входят республики, имеющие свои конституции и законодательства, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, имеющие свои уставы и законодательства. Во-вторых, отношения субъектов Российской Федерации и Центра поставлены на правовую основу. Конституцией Российской Федерации разграничены предметы ведения и полномочия каждого субъекта Российской Федерации: точно определено, что относится к исключительному ведению Российской Федерации, что - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и что - к исключительному ведению субъектов. В-третьих, вне пределов ведения Российской Федерации и совместных полномочий субъектов и самой Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. При принятии федерального закона по вопросам, не входящим в компетенцию федеральных органов государственной власти, действует нормативно- правовой акт субъекта Российской Федерации. В-четвертых, в Конституции Российской Федерации заложен и принцип сохранения целостности государства, который, однако, может сочетаться с правом наций на самоопределение в Российской Федерации. Подчеркивается, что право одной нации на самоопределение всегда ограничено правом другой нации, а право отдельной нации на самоопределение ограничено правом всего многонационального народа на сохранение целостного государства. И, в-пятых, Конституция Российской Федерации решает еще одну важную задачу, а именно - преодоление слабой государственной власти: наряду с экономическим и правовым регулированием отношений между субъектами и Центром в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения федеральные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему государственной исполнительной власти в стране.
3) В процессе становления российского федерализма выявляется ряд крупных государственно-правовых проблем. Основная из них - сохранение единства и территориальной целостности Российской Федерации, ибо процесс дезинтеграции государства, начавшийся внутри СССР, не остановился с его распадом, а перенес свое действие и на территорию России.
В связи с этим поиск возможных путей реформирования Российской Федерации предполагает, в первую очередь, выявление тех недостатков, уязвимых мест в существующей форме территориально- государственного устройства, которые явиляются причиной ее неустойчивости и могут обусловить разрушение ее несущих конструкций. К таковым относятся,
