Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 193
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Во-вторых, правовые акты, принятые областной Думой, направляются главе администрации области, который в десятидневный срок имеет право их опротестовать. Глава администрации области в порядке законодательной инициативы может обратиться в областную Думу с предложением о приостановлении, отмене, дополнении и изменении правовых актов, принятых областной Думой, или обжаловать их (акты) в судебном порядке.
В отдельных уставах законодательными актами закрепляются необоснованно широкие полномочия глав исполнительной власти по участию в правотворческом процессе в областях. К примеру, Устав Новгородской области наделил главу правом внеочередного созыва заседания законодательного органа. Согласно уставам Оренбургской, Тюменской и Саратовской областей проекты законов и иных правовых актов, внесенные главой исполнительной власти области, рассматриваются законодательными органами в первоочередном порядке.
Есть особенности и в процедуре назначения должностных лиц исполнительной власти.
В основном главы исполнительной власти самостоятельно назначают и освобождают от должности руководителей и иных должностных лиц исполнительной власти. Например, в Уставе Костромской области (статьи 37, 38) прямо указано, что губернатор самостоятельно назначает своих заместителей и руководителей структурных подразделений администрации. Встречаются и иные модели. В соответствии с уставами Архангельской, Тюменской, Читинской областей законодательный орган дает согласие на назначение и освобождение от должности первого заместителя главы исполнительной власти. В Саратовской области - первого заместителя главы администрации и начальника областного финансового управления; первого заместителя, заместителей главы администрации, руководителей финансового управления, комитета социальной защиты населения, а также руководителей управлений внутренних дел, юстиции, комитета по управлению имуществом области. В Тамбовской области даже председателя областной государственной телерадиокомпании при ее соучредительстве аналогично: в Белгородской (статья 33 Устава), Нижегородской (статья 28 Устава). В соответствии с Уставом Пермской области назначаются руководители комитета по управлению имуществом, комитета по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, финансового управления. Встречаются и новые для российской практики подходы к разделению полномочий в этой сфере. Так, в соответствии с Уставом Иркутской области Законодательное Собрание и губернатор области назначают и освобождают по половине состава членов региональной избирательной комиссии, членов контрольно-счетной палаты.
В уставах Иркутской и Свердловской областей закреплено право главы исполнительной власти области инициировать досрочный роспуск законодательного органа.
Едва ли можно согласиться с основаниями досрочного роспуска, установленными в уставных актах данных областей. Создание противовеса праву законодательного органа давать согласие на назначение главы правительства области в форме права главы исполнительной власти распустить законодательный орган, если последний не утверждает должностное лицо в третий раз (Устав Свердловской области), а также закрепление за губернатором области права на досрочный роспуск Законодательного Собрания, в случае отсутствия кворума для работы повторно созванной сессии Законодательного Собрания (Устав Иркутской области), представляются не совсем верными подходами. Депутаты законодательного органа избираются, поэтому думается, что право на досрочный роспуск может быть реализовано только тем субъектом, кто избрал данный орган, а именно - населением области. Поэтому полагаю, что глава исполнительной власти области лишь вправе требовать назначения либо назначать областной референдум для решения вопроса о роспуске областного Собрания в случаях и порядке, предусмотренных законом области. Референдум как основание досрочного прекращения полномочий законодательного органа предусматривается в уставах Волгоградской, Саратовской и Тамбовской областей.
Другим основанием досрочного прекращения полномочий законодательного органа является его самороспуск. Это также часто упоминаемый в уставных актах вариант. Следует согласиться с тем, что решение законодательного органа области в таком случае должно приниматься квалифицированным большинством голосов (не менее двух третей от общего числа депутатов законодательного органа).
Наряду с тенденцией необоснованного усиления роли исполнительной власти в уставах, инициируемых администрацией, существует и противоположная тенденция. Примером тому является, в частности, Устав Тамбовской области, в котором стремление закрепить сильную законодательную власть в отдельных случаях может быть расценено как попытка подменить собой власть исполнительную. Едва ли целесообразно законодательному органу власти брать на себя функцию регулирования организации работы комитетов, управлений, департаментов, отделов и других структурных подразделений администрации области, а именно это и предусматривает статья
69 областного Устава. (Автор удовлетворен тем обстоятельством, что его мнение совпало с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации, по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области, от 10 декабря 1997 г., № 19-п).
Анализ норм конституций и уставов субъектов Российской Федерации, соответствия их федеральной Конституции и законодательству освещает лишь формально-правовую сторону вопроса, оставаясь, таким образом, в рамках юридического позитивизма. Реальная жизнь на местах гораздо сложнее и динамичнее. Это относится и к реальному действию законодательных актов субъекта Российской Федерации, и к функционированию органов власти - как законодательной, так и исполнительной (часто не бесконфликтному).85
Тем более, что их деятельность переплетается с деятельностью структур федеральной исполнительной власти на территориях, зачастую дублирующих работу друг друга. Причем в уставах субъектов Российской Федерации содержатся общие нормы, как бы ограничивающие деятельность структур федеральных органов власти на их территории. Устав Архангельской области (статья 8) гласит: "В области действуют территориальные органы федеральных органов власти, выполняющие целевые функции управления. Взаимоотношения между ними и органами государственной власти области осуществляются на основе сотрудничества и координации действий". Аналогичные, но более жесткие положения содержатся в уставах Белгородской (гл. 4) и Читинской (статья 24) областей. В свою очередь, неэффективная работа органов судебной власти на территориях не разрешает возникающие проблемы, а лишь вновь переносит их в федеральные судебные органы.
Кроме того, все это создает условия для нарушений прав граждан, проживающих на территории.
К прописным истинам юриспруденции относится право человека и гражданина обеспечить защиту своего правового статуса путем обращения в органы государственной власти, в суд, прокуратуру и так далее на основе, во-первых, Основного закона государства - Конституции Российской Федерации и, во-вторых, законодательных актов территории, на которой он проживает (устав области, края). Устав субъекта Российской Федерации - не повторение основных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации, а определение гарантий их реализации, конкретизация этих прав и свобод на региональном уровне (право на получение образования в областных, краевых и муниципальных учреждениях, на получение областных, краевых пенсий и пособий, на участие в областном, краевом референдуме и так далее).
В соответствии с п. "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации регулирование прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации. Роль субъекта Российской Федерации в данной сфере определена в п. "б" статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится защита прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, роль уставного законотворчества заключается в обеспечении реализации прав и свобод, а не в их регулирование. К сожалению, отдельные области вопреки федеральной Конституции берут на себя не свойственные им функции: включают в качестве норм устава положения самой федеральной Конституции, посвященные правам и свободам граждан Российской Федерации, как это сделано в Уставе Курганской области, а порой даже произвольно интерпретируют и изменяют конституционно закрепленные права и свободы.
Увы, среди принятых в субъектах Российской Федерации конституций и уставов практически нет таких, где бы не нарушались нормы Конституции Российской Федерации. В них, в частности, устанавливается право приостанавливать на территории данного субъекта Федерации, полностью или частично, федеральные правовые акты; давать согласие на введение чрезвычайного положения на территории области; выступать самостоятельным участником международных и внешнеэкономических связей; учреждать, реорганизовывать и ликвидировать региональные государственные банки; регулировать деятельность судов области, создавать конституционные суды, наделенные правом разрешения споров и толкования норм уставов; согласовывать с исполнительной властью области создание и ликвидацию органов федеральных министерств и ведомств Российской Федерации на территории области, а также назначение и освобождение от должности руководителей этих органов. Это означает, что делается попытка закрепить за субъектом Российской Федерации не тот статус, основы которого заложены Конституцией Российской Федерации. Противоборство региональных и федеральных властей оборачивается борьбой за преимущества перед другими субъектами Российской Федерации.
Убежден, что конституции и уставы надо было утверждать на федеральном уровне. В Конституции Российской Федерации это не зафиксировано. Действительно, в статье 66 говорится о принятии устава законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Но положений о "вступлении в силу" там не содержится. Именно этот момент принятия конституций и уставов противоречит, на наш взгляд, самому духу Конституции федеративного государства. В отсутствие феде-
ралыюго конституционного закона, который подробно определил бы эту процедуру, принятие конституций и уставов можно рассматривать как изменение статуса субъекта Российской Федерации, что в соответствии с частью 5 той же статьи 66 должно происходить по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта.
Процесс вхождения в жизнь конституций и уставов должен представлять собой систему мероприятий. Принимать их следовало бы не вразнобой, а планомерно, скажем, в пределах одного года, а разрабатывать - совещаясь друг с другом, обмениваясь соответствующим опытом.
После опубликования проекта устава или конституции законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации целесообразно было бы принять его именно как проект, а затем отправить в Конституционный Суд Российской Федерации, инициируя тем самым проверку на соответствие федеральной Конституции.
Только после снятия противоречий устав или конституция могут быть вынесены на региональный референдум. Их нельзя принимать в спешке, необходимо придавать этому событию торжественность, подчеркивая тем самым особую важность документа.
Уставы не должны писаться "на сейчас"; в них должны быть, по возможности, зафиксированы нормы всех сторон жизни, а не только те, которые особенно нужны в настоящее время. Разумеется, в нынешний переходный период все зыбко и трудно предвидеть будущие нормы. Полагаю, что следует искать гибкие формулировки, но обязательно отражать в них общее представление о праве в различных сферах. Ведь это - устав, а не конкретный закон. В России, к сожалению, "нормотворчество" подстроено не только "под сегодняшний день", но и "под сегодняшних деятелей" (чего не избежала федеральная Конституция).
Конституции и уставы следует утверждать на федеральном уровне. И делать это мог бы Совет Федерации как коллективный представитель всех регионов. Каждый устав или конституция должны утверждаться всеми субъектами Российской Федерации, потому что эти документы так или иначе затрагивают их интересы. Предлагаемую процедуру следует установить специальным Федеральным законом "Об общих принципах и порядке организации системы органов государственной власти в субъекте Российской Федерации" (статья 77 Конституции Российской Федерации).
Конституционный Суд по запросам правомочных государственных структур уже начал разрешать дела о соответствии конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации.86 Но процесс этот длительный, а на местах тем временем будут жить и взаимодействовать с федеральными властями и друг с другом по своим конституциям и уставам, поскольку они вступают в силу, как в них записано, сразу после опубликования.
