Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 215
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
во-первых, расхождения между Конституцией Российской Федерации, актами федеральных органов власти и конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, а также актами их органов власти. Во-вторых, стремление ряда субъектов Российской Федерации, прежде всего республик, взять на себя самостоятельное решение вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В-третьих, - различные формы конфронтации ветвей власти на федеральном уровне со складывающейся системой "разделения властей" субъектов Российской Федерации. В-четвертых, поспешное внедрение принципа так называемого бюджетного федерализма в систему отношений "Центр - Регион", которые имеет крайне негативные последствия, выражающиеся в постоянных трениях между исполнительной и представительной властью по вопросу о федеральном бюджете. В-пятых, наличие как бы двух центров исполнительной власти на федеральном уровне (Президент Российской Федерации и его Администрация и Правительство Российской Федерации), выборы глав исполнительных органов власти в субъектах Российской Федерации (что существенно меняет их статус). Кроме того, из-за отсутствия федеральных конституционных законов не действует, как положено по Конституции Российской Федерации, единая система исполнительной власти.
Все это существенно тормозит процесс становления и развития реального федерализма в России. Важно понять, что федерализм существует не сам по себе и не как самоцель, а приобретает смысл лишь в служении обществу, человеку. Создавая возможности для реализации личностью своего потенциала, федерализм тем самым стимулирует создание гражданского общества, без которого едва ли возможно становление реальной демократии.
Логический анализ несовершенства современного российского федерализма de facto и de jure допускает предположения о возможности распада России на ряд средних, мелких и совсем маленьких суверенных и полусуверенных государств и территорий с фактическим статусом колоний и полуколоний. Включение этих образований в состав (или сферы влияния) различных противостоящих друг другу политических, экономических и этнокультурных суперсистем сделало бы практически невозможным дальнейшее объединение России.
Однако, не драматизируя ситуацию, считаю, что то "основное звено", от которого, как представляется, зависит судьба российской "модели" федерализма, существует.
Представим, что таким "звеном" является рациональное построение механизма государственной власти на основе принципа разделения властей (как по горизонтали, так и по вертикали). По мере того, как центр тяжести политических и экономических реформ перемещается на региональный уровень, взаимодействие и разграничение полномочий органов законодательной (представительной) власти и органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации становятся стержнем и одновременно мощным катализатором всего процесса развития российского федерализма, становления единой системы органов государственной власти. От уровня правового и политического решения этих вопросов зависит будущее российской демократии.
В настоящее время в субъектах Российской Федерации повсеместно приняты конституции и уставы. Основанием послужили положения Федеративного договора, позволяющие краям, областям принимать свои уставы как основные законы. Эти положения приблизили статус краев, областей к статусу республик в составе Российской Федерации, и ранее имевших право принимать конституции как основные законы, закрепляющие статус республик.
Отметим, что право законодательного органа края или области на принятие устава впервые было закреплено в Законе Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации". Правда, в тот период еще не был завершен процесс эволюции областей до уровня субъектов в составе Российской Федерации. Структура устава определялась статьей 4 упомянутого Закона и напоминала больше структуру устава органа местного самоуправления, нежели конституции. Закон предусмотрел регистрацию устава края, области Президиумом Верховного Совета Российской Федерации.
В соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации (ч.2 статьи 66) республики, края и области обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Законодательные (представительные) органы власти краев и областей получили право на принятие соответствующих законов. Отменено требование регистрации уставов.
Краевой, областной устав стал по сути законом, являющимся вторым после Конституции Российской Федерации правовым актом, определяющим статус края или области, закрепление за Конституционным Судом Российской Федерации прав на принятие решения о соответствии уставов федеральной Конституции. Это означает, что такие уставы получили конституционную защиту. Следовательно, и по форме, и по содержанию уставы являются конституционными актами, обладающими высшей юридической силой.
В конституциях, уставах разрешаются проблемы организации государственной власти в конкретном субъекте Российской Федерации, определяются статусы законодательного и исполнительного органов, основы их взаимоотношений, исходя из провозглашения России демократическим государством с республиканской формой правления и из принципа разделения властей. Следует учитывать, что уровень социально-экономического, демографического, исторического развития в краях и областях различен. Здесь сказывается уровень общей и правовой культуры, порой - идеологические приоритеты, в силу чего процесс становления государственности, разделения властей осуществляется в субъектах Российской Федерации неравномерно.
Выделю три основные модели организации государственной власти, которые можно было бы достаточно условно назвать "губернаторская", "парламентская" и "смешанная". Эти модели различаются количественным составом, структурой и способами формирования органов и высших должностных лиц субъекта Российской Федерации. (Автор основное внимание уделяет системе "разделения властей", сложившейся именно в краях и областях, поскольку в разделе диссертации, посвященном проблемам становления российского федерализма, в общей форме рассмотрены аналогичные вопросы, остро стоящие в ряде республик - субъектов Российской Федерации.)
Среди многообразия основных законов субъектов Российской Федерации выделяется Устав Свердловской области, в котором закреплена двухпалатная структура законодательного органа. Законодательное Собрание здесь состоит из областной Думы и Палаты Представителей. Выборы в областную Думу осуществляются на основе системы пропорционального представительства, выборы в Палату Представителей - на основе мажоритарной системы относительного большинства по избирательным округам, образуемым на территории области.
Свой способ формирования депутатского корпуса и выборов главы исполнительной власти предлагает Устав Владимирской области. Законодательное Собрание области состоит из народных депутатов, избираемых по норме представительства - один депутат от 25 тысяч избирателей области, но не менее одного депутата от административно-территориальной единицы. При этом отклонения от указанной нормы не могут превышать 15 процентов. Глава исполнительной власти области избирается так называемым Избирательным Собранием (Ассамблеей) - депутатами законодательного органа области и депутатами районных и городских представительных органов.
В некоторых областях предусмотрено создание двух органов в системе исполнительной власти: губернатор (главы администрации) и правительство. Правительство возглавляется либо губернатором (по уставам, например, Иркутской области, Ставропольского края), либо председателем. Это имеет место, к примеру, в уставах Курганской, Ленинградской, Свердловской областей. В соответствии с Уставом Ярославской области (статья 82) председатель правительства назначается и освобождается губернатором области с согласия законодательного органа. Аналогичные положения содержатся в уставах Курганской и Свердловской областей. В Ленинградской области губернатор назначает председателя правительства самостоятельно.
В какой степени складывающееся разнообразие действительно отвечает специфике конкретных краев и областей - проблема, требующая анализа. Постановка вопроса актуальна не только применительно к структуре власти, способу ее формирования, но и при выборе оптимального варианта разделения законодательной и исполнительной власти в крае или области.
Процесс разделения власти между ее законодательной и исполнительной ветвями в таких субъектах Российской Федерации, как край, область, автономный округ, происходит крайне неравномерно. Следует отметить, что в республиках зарождается и некий прообраз судебной власти в виде созданных органов конституционного надзора: Согласительная палата в Ставропольском крае, Уставной суд в Свердловской области, Палата уставного контроля в Челябинской области.
На процесс принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерации в немалой степени проецировались проблемы, свойственные системе федеральных институтов власти. Там, где проекты устава разрабатывались по инициативе администрации, баланс власти смещался в пользу исполнительной ветви. Пример тому - так называемые особые полномочия глав администраций, губернаторов, которые, исходя из действующего федерального законодательства и принципа разделения властей либо, должны быть поделены, либо должны осуществляться законодательным органом.
По аналогии с федеральной Конституцией глава исполнительной власти объявляется гарантом прав и свобод человека и гражданина. Но таким же гарантом в регионе должны выступать и реально выступают представительные и судебные (федеральные) органы.
Иногда глава исполнительной власти наделяется широкими представительскими функциями, например, правом выступать от имени законодательного органа области. Такие полномочия закрепляет, например, Устав Новгородской области: "Глава Администрации области представляет ее при решении вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов" (статья 39 Устава). Это положение противоречит Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой законодательный орган области наделяется правами принимать законы или иные нормативные правовые акты (статья 76), выступать с законодательной инициативой в Федеральном Собрании Российской Федерации (статья 104), а также защищать права области в Конституционном Суде Российской Федерации (статья 125) по предметам совместного ведения.
Некоторые уставы предусматривают создание совещательных, консультативных органов при исполнительной власти. Так, Совет администрации Алтайского края утвержден краевым законодательным собранием по представлению главы администрации. Однако ничего не говорится о праве председателя, депутатов законодательного органа присутствовать и участвовать в работе такого рода органов.
Среди полномочий главы исполнительной власти области едва ли бесспорным является его право подписывать от имени области договоры без последующего их утверждения законодательным органом. Это положение заложено в уставах Новгородской области, Ставропольского края; право назначать областной референдум, установленное Уставом Архангельской области (п. 13 статьи 29).
Другая, на наш взгляд, весьма важная проблема - это норма о подписании и опубликовании законов субъектов Российской Федерации главой исполнительной власти. В уставах краев, областей используются разные подходы к ее решению.
Одна точка зрения состоит в том, что все акты, принимаемые законодательным органом субъекта Российской Федерации, в том числе и местные законы, должны подписываться председателем законодательного органа, поскольку он как депутат участвует в принятии законов и несет ответственность за их содержание. Глава исполнительной власти должен в этом случае иметь право вето и обжалования их в суде. Это предусмотрели уставы Саратовской и Тамбовской областей.
Сторонники другой точки зрения полагают целесообразным наделить правом подписания законов субъектов Российской Федерации главу исполнительной власти (губернатора). Но если он не выполняет свою обязанность, хотя должен это сделать, закон подписывает и публикует председатель законодательного органа. Другой вариант: глава исполнительной власти подписывает лишь законы о бюджете и налогообложении, а остальные акты - председатель законодательного органа. Статья 39 Устава Воронежской области посвящена общим принципам взаимодействия органов государственной власти области. Весьма важны положения статьи, которые предусматривают, что, во-первых, постановления и распоряжения администрации области направляются в областную Думу. Областная Дума может обратиться к главе администрации области с предложением о внесении изменений, дополнений в указанные акты или об их отмене, а также обжаловать их в судебном порядке.
Все это существенно тормозит процесс становления и развития реального федерализма в России. Важно понять, что федерализм существует не сам по себе и не как самоцель, а приобретает смысл лишь в служении обществу, человеку. Создавая возможности для реализации личностью своего потенциала, федерализм тем самым стимулирует создание гражданского общества, без которого едва ли возможно становление реальной демократии.
Логический анализ несовершенства современного российского федерализма de facto и de jure допускает предположения о возможности распада России на ряд средних, мелких и совсем маленьких суверенных и полусуверенных государств и территорий с фактическим статусом колоний и полуколоний. Включение этих образований в состав (или сферы влияния) различных противостоящих друг другу политических, экономических и этнокультурных суперсистем сделало бы практически невозможным дальнейшее объединение России.
Однако, не драматизируя ситуацию, считаю, что то "основное звено", от которого, как представляется, зависит судьба российской "модели" федерализма, существует.
Представим, что таким "звеном" является рациональное построение механизма государственной власти на основе принципа разделения властей (как по горизонтали, так и по вертикали). По мере того, как центр тяжести политических и экономических реформ перемещается на региональный уровень, взаимодействие и разграничение полномочий органов законодательной (представительной) власти и органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации становятся стержнем и одновременно мощным катализатором всего процесса развития российского федерализма, становления единой системы органов государственной власти. От уровня правового и политического решения этих вопросов зависит будущее российской демократии.
В настоящее время в субъектах Российской Федерации повсеместно приняты конституции и уставы. Основанием послужили положения Федеративного договора, позволяющие краям, областям принимать свои уставы как основные законы. Эти положения приблизили статус краев, областей к статусу республик в составе Российской Федерации, и ранее имевших право принимать конституции как основные законы, закрепляющие статус республик.
Отметим, что право законодательного органа края или области на принятие устава впервые было закреплено в Законе Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации". Правда, в тот период еще не был завершен процесс эволюции областей до уровня субъектов в составе Российской Федерации. Структура устава определялась статьей 4 упомянутого Закона и напоминала больше структуру устава органа местного самоуправления, нежели конституции. Закон предусмотрел регистрацию устава края, области Президиумом Верховного Совета Российской Федерации.
В соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации (ч.2 статьи 66) республики, края и области обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Законодательные (представительные) органы власти краев и областей получили право на принятие соответствующих законов. Отменено требование регистрации уставов.
Краевой, областной устав стал по сути законом, являющимся вторым после Конституции Российской Федерации правовым актом, определяющим статус края или области, закрепление за Конституционным Судом Российской Федерации прав на принятие решения о соответствии уставов федеральной Конституции. Это означает, что такие уставы получили конституционную защиту. Следовательно, и по форме, и по содержанию уставы являются конституционными актами, обладающими высшей юридической силой.
В конституциях, уставах разрешаются проблемы организации государственной власти в конкретном субъекте Российской Федерации, определяются статусы законодательного и исполнительного органов, основы их взаимоотношений, исходя из провозглашения России демократическим государством с республиканской формой правления и из принципа разделения властей. Следует учитывать, что уровень социально-экономического, демографического, исторического развития в краях и областях различен. Здесь сказывается уровень общей и правовой культуры, порой - идеологические приоритеты, в силу чего процесс становления государственности, разделения властей осуществляется в субъектах Российской Федерации неравномерно.
Выделю три основные модели организации государственной власти, которые можно было бы достаточно условно назвать "губернаторская", "парламентская" и "смешанная". Эти модели различаются количественным составом, структурой и способами формирования органов и высших должностных лиц субъекта Российской Федерации. (Автор основное внимание уделяет системе "разделения властей", сложившейся именно в краях и областях, поскольку в разделе диссертации, посвященном проблемам становления российского федерализма, в общей форме рассмотрены аналогичные вопросы, остро стоящие в ряде республик - субъектов Российской Федерации.)
Среди многообразия основных законов субъектов Российской Федерации выделяется Устав Свердловской области, в котором закреплена двухпалатная структура законодательного органа. Законодательное Собрание здесь состоит из областной Думы и Палаты Представителей. Выборы в областную Думу осуществляются на основе системы пропорционального представительства, выборы в Палату Представителей - на основе мажоритарной системы относительного большинства по избирательным округам, образуемым на территории области.
Свой способ формирования депутатского корпуса и выборов главы исполнительной власти предлагает Устав Владимирской области. Законодательное Собрание области состоит из народных депутатов, избираемых по норме представительства - один депутат от 25 тысяч избирателей области, но не менее одного депутата от административно-территориальной единицы. При этом отклонения от указанной нормы не могут превышать 15 процентов. Глава исполнительной власти области избирается так называемым Избирательным Собранием (Ассамблеей) - депутатами законодательного органа области и депутатами районных и городских представительных органов.
В некоторых областях предусмотрено создание двух органов в системе исполнительной власти: губернатор (главы администрации) и правительство. Правительство возглавляется либо губернатором (по уставам, например, Иркутской области, Ставропольского края), либо председателем. Это имеет место, к примеру, в уставах Курганской, Ленинградской, Свердловской областей. В соответствии с Уставом Ярославской области (статья 82) председатель правительства назначается и освобождается губернатором области с согласия законодательного органа. Аналогичные положения содержатся в уставах Курганской и Свердловской областей. В Ленинградской области губернатор назначает председателя правительства самостоятельно.
В какой степени складывающееся разнообразие действительно отвечает специфике конкретных краев и областей - проблема, требующая анализа. Постановка вопроса актуальна не только применительно к структуре власти, способу ее формирования, но и при выборе оптимального варианта разделения законодательной и исполнительной власти в крае или области.
Процесс разделения власти между ее законодательной и исполнительной ветвями в таких субъектах Российской Федерации, как край, область, автономный округ, происходит крайне неравномерно. Следует отметить, что в республиках зарождается и некий прообраз судебной власти в виде созданных органов конституционного надзора: Согласительная палата в Ставропольском крае, Уставной суд в Свердловской области, Палата уставного контроля в Челябинской области.
На процесс принятия конституций и уставов субъектов Российской Федерации в немалой степени проецировались проблемы, свойственные системе федеральных институтов власти. Там, где проекты устава разрабатывались по инициативе администрации, баланс власти смещался в пользу исполнительной ветви. Пример тому - так называемые особые полномочия глав администраций, губернаторов, которые, исходя из действующего федерального законодательства и принципа разделения властей либо, должны быть поделены, либо должны осуществляться законодательным органом.
По аналогии с федеральной Конституцией глава исполнительной власти объявляется гарантом прав и свобод человека и гражданина. Но таким же гарантом в регионе должны выступать и реально выступают представительные и судебные (федеральные) органы.
Иногда глава исполнительной власти наделяется широкими представительскими функциями, например, правом выступать от имени законодательного органа области. Такие полномочия закрепляет, например, Устав Новгородской области: "Глава Администрации области представляет ее при решении вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов" (статья 39 Устава). Это положение противоречит Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой законодательный орган области наделяется правами принимать законы или иные нормативные правовые акты (статья 76), выступать с законодательной инициативой в Федеральном Собрании Российской Федерации (статья 104), а также защищать права области в Конституционном Суде Российской Федерации (статья 125) по предметам совместного ведения.
Некоторые уставы предусматривают создание совещательных, консультативных органов при исполнительной власти. Так, Совет администрации Алтайского края утвержден краевым законодательным собранием по представлению главы администрации. Однако ничего не говорится о праве председателя, депутатов законодательного органа присутствовать и участвовать в работе такого рода органов.
Среди полномочий главы исполнительной власти области едва ли бесспорным является его право подписывать от имени области договоры без последующего их утверждения законодательным органом. Это положение заложено в уставах Новгородской области, Ставропольского края; право назначать областной референдум, установленное Уставом Архангельской области (п. 13 статьи 29).
Другая, на наш взгляд, весьма важная проблема - это норма о подписании и опубликовании законов субъектов Российской Федерации главой исполнительной власти. В уставах краев, областей используются разные подходы к ее решению.
Одна точка зрения состоит в том, что все акты, принимаемые законодательным органом субъекта Российской Федерации, в том числе и местные законы, должны подписываться председателем законодательного органа, поскольку он как депутат участвует в принятии законов и несет ответственность за их содержание. Глава исполнительной власти должен в этом случае иметь право вето и обжалования их в суде. Это предусмотрели уставы Саратовской и Тамбовской областей.
Сторонники другой точки зрения полагают целесообразным наделить правом подписания законов субъектов Российской Федерации главу исполнительной власти (губернатора). Но если он не выполняет свою обязанность, хотя должен это сделать, закон подписывает и публикует председатель законодательного органа. Другой вариант: глава исполнительной власти подписывает лишь законы о бюджете и налогообложении, а остальные акты - председатель законодательного органа. Статья 39 Устава Воронежской области посвящена общим принципам взаимодействия органов государственной власти области. Весьма важны положения статьи, которые предусматривают, что, во-первых, постановления и распоряжения администрации области направляются в областную Думу. Областная Дума может обратиться к главе администрации области с предложением о внесении изменений, дополнений в указанные акты или об их отмене, а также обжаловать их в судебном порядке.