Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 192
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Напрашивается вывод, что "асимметричная федерация", фактически установленная в России, не оказывает позитивного влияния на организацию государственной власти в субъектах Российской Федерации. Республики в составе Российской Федерации занимают особое положение. Это влияет на установление в них системы органов власти, отличной от других субъектов Российской Федерации (краев и областей). В свою очередь края, области имеют большие проблемы при создании системы власти, порой заимствуя аналогичное устройство из Федеральной Конституции.
В связи с вышесказанным нельзя не затронуть еще одну проблему, связанную также с конституционным правом.
Полагаю, что в перспективе вполне возможно уйти от национально-территориальных элементов в устройстве Российской Федерации. Но пока это крайне затруднительно: слишком на большом подъеме была и еще остается идея национального самоопределения. Приходится с этим считаться, фиксируя новые приоритеты в определении субъектов, в их взаимоотношениях, а затем, следуя естественному ходу вещей, постепенно изменять структуру Российской Федерации, чтобы уменьшить чрезмерно большое количество субъектов федеративных отношений в сочетании с высокой степенью дифференциации регионов.
Неплохой идеей, на мой взгляд, может служить создание крупных территориальных образований - земель, генерал-губернаторств. Например, по своим размерам Тюменская область вполне могла бы стать такой землей. Два автономных округа стали бы составляющими ее элементами, но уже не как национально-территориальные единицы, а как административно-управленческие. Показателен в этом отношении Дальний Восток России. 87
Сегодня один субъект Российской Федерации в составе другого выглядит довольно нелепо. Но, думаю, можно построить такие правила сложения земель, чтобы прийти к непротиворечивому варианту, не ущемляющему ни достоинства, ни самосознания кого бы то ни было. Края и области могли бы объединиться в более крупные земли с республиками, не чинясь друг перед другом, а следуя экономической целесообразности.
Оптимизация системы территориальных органов федеральной исполнительной власти по принципу разбивки на территориальные округа могла бы стать основой и постепенно подготовить почву для административно-территориального устройства в Российской Федерации. (Однако это тема для самостоятельного исследования).
Без решения этой проблемы просто невозможно будет получить в субъекте Российской Федерации оптимальную систему органов власти, которая будет максимально приспособлена для решения проблем населения, обеспечения прав человека и гражданина.
Самостоятельная проблема - это взаимоотношения краев и областей с входящими в них автономными округами. Эти негативные моменты особенно ярко высвечиваются при попытке разделить полномочия по "вертикали".
§ 9. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и ее субъектов
Для федеративного устройства государства важно не только провести принцип разделения властей по "горизонтали". Любая федерация состоит из земель, штатов, то есть субъектов федерации, каждый из которых выполняет некоторые государственные функции, делегированные ему центром, самостоятельно, а часть - совместно с федеральным центром. Правовой основой этой деятельности должна являться Конституция Российской Федерации и заложенное в ней разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В настоящее время продолжает идти полемика, какой должна стать Российская Федерация: конституционной или договорной? В такой постановке вопрос о правах субъектов становится едва ли не самым главным препятствием на пути разделения властей по "вертикали". Под "договорной" имеется в виду право субъектов Российской Федерации определять своим договором собственный объем полномочий, центр в этом случае правомочен регулировать все остальные вопросы. "Конституционная" теория, напротив, предполагает, что субъектам передаются лишь те полномочия, которые не принадлежат федеральному центру.
Противники "договорной" федерации предупреждают об опасности одностороннего разрыва договоров тем или иным субъектом. Противники "конституционной" модели говорят, что целостность России строится на разнообразии и силе ее субъектов, а не на унификации их статусов. И те, и другие, как правило, приписывают оппонентам крайние точки зрения: раз вы говорите "договорная" - значит вы за право выхода из федерации. И наоборот: вы говорите "конституционная" - значит унитарная (а там и до тоталитарной рукой подать!).
На самом деле проблема гораздо острее, ибо от ее грамотного юридического решения зависит судьба целостности Российского государства.
К сожалению, в основе практики регулирования федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами лежит договор о разграничении полномочий и предметов ведения. Попытаемся ответить на вопросы: что заставляет федеральный центр вновь и вновь обращаться к такому, не всегда оправданному средству, как договор, вместо того, чтобы сконцентрировать свои усилия в сфере развития соответствующего законодательства? Что вызывает сомнение в договорной модели взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами?
В этой связи следует выявить, прежде всего, процессы, происходящие в системе взаимоотношений край, область - автономный округ.88
Показательно, что, например, известный конфликт между Тюменской областью, с одной стороны, и Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами - с другой, носит не национально-политический (и даже не социально-политический), а экономико-административный характер.
В социально-экономическом смысле конфликт является выражением борьбы местных элит за контроль над богатейшими ресурсами региона: здесь находится основная нефтегазовая база России, служащая стабильным источником получения большой прибыли. Отсюда заинтересованность политических элит региона в сохранении (или приобретении) рычагов административного и экономического регулирования нефтегазового комплекса (лицензии, квоты, налоги и так далее).
В политико-правовом плане проблема проистекает от прежней системы национально-государственного устройства, соподчинен- ности административно-территориальных единиц. Принцип сопод- чиненности не был устранен с подписанием Федеративного договора. В результате он пришел в противоречие с принципом равенства таких административных (национально-государственно-
территориальных и так далее) единиц, как субъекты Российской Федерации.
В национально-этническом измерении проблема представляется следующим образом. Несмотря на то, что названия округов являются производными от названий коренных народов, населяющих их территории, конфликт между округами и областью не может трактоваться как межнациональный. Этнический фактор играет в нем подчиненную роль. Освоение месторождений нефти и газа, сопровождавшееся массовой миграцией из других регионов страны, привело к резкому уменьшению в составе населения округов доли коренных народов, вследствие чего округа фактически утратили функцию политического представительства этих народов. Тем самым сложилось еще одно противоречие, которое заключается в том, что, оставаясь формально национально-территориальными образованиями, округа фактически стали административными единицами, обслуживающими интересы "вненационального" нефтегазового комплекса. В свою очередь, интересы коренных народов находят свое выражение, главным образом, лишь в деятельности этнокультурных общественных объединений, функционирующих вне рамок официальных структур и органов власти. Если такая заинтересованность областных структур очевидна, то интерес окружных институтов власти должен быть сформулирован достаточно отчетливо. Иными словами, какую пользу могут извлечь округа, оставаясь в составе области: что может предоставить им область?
Как известно, Тюменская областная структура, исторически являясь преемницей существовавшей здесь ранее региональной губернской системы управления, до открытия в этом районе месторождений нефти и газа представляла региональные интересы сибирского населения с поправкой на идеологические установки советского времени.
Со времени появления в этом регионе нефтегазового комплекса областная структура фактически видоизменила свое ролевое назначение и стала выразительницей интересов федерального уровня власти. По мере того как стала истощаться сырьевая база в южной части района и появилась потребность в освоении северных месторождений, областная структура объективно утратила свою ценность для нефтегазового комплекса, так как принцип эффективности управления требовал приближения центра принятия политических решений к источникам нефти и газа, где концентрировались все технико- экономические мощности, которые уходили все дальше и дальше от областного центра - Тюмени. Этот процесс естественным образом обусловил ориентацию интересов нефтегазового комплекса на окружные органы власти как политический и управленческий механизм.
Другой аспект проблемы - взаимоотношения Таймырского и Эвенкийского автономных округов с Красноярским краем, на территории которого они расположены. Вопрос до сих пор стоит остро. Достаточно вспомнить недавние события, когда при поддержке прежнего руководства Российского акционерного общества "Норильский никель" было развернуто движение за передачу города Норильска из состава Красноярского края в состав Таймырского автономного округа. Соответственно возникли коллизии и при решении вопросов приватизации, бюджета и так далее.
Вывод очевиден: крупные промышленные синдикаты выступают инициаторами административно-территориального переустройства, беззастенчиво вторгаясь при этом в компетенцию Российской Федерации.
Выдвигается и другая проблема - интересы коренного населения. До сих пор существует очень большой разрыв в уровне и образе жизни и ценностях, свойственных основным социально- экономическим группам населения округов (коренные народы Севера, сибирское старожильческое население, мигрантские группы).
Слабость заявленных как Тюменской областью, так и автономными округами позиций проявляется в том, что обе стороны практически игнорируют проблему выживания коренных народов Севера. При этом область противопоставляет этой проблеме вопрос о национальных меньшинствах, проживающих в южной части, в то время как округа, внешне прикрываясь формально сохраняющимся национально-территориальным статусом, реально выполняют функции представительства прямо противоположных нуждам коренных народов интересов нефтегазового комплекса, разрушающего места их проживания, социокультурную среду.
