Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 191
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Между тем в интересах центральной федеральной власти, несущей историческую ответственность за судьбу коренных народов Севера, найти такое комплексное решение конфликта между областью и округами, которое одновременно создавало бы хотя бы минимальные гарантии правам коренных народов. Защите интересов коренных народов могло бы способствовать учреждение различных форм местной автономии (национальные районы, поселки и т.п.), гарантирующих им реальное национальное самоуправление.
Обсуждается, в частности, идея предоставления Ханты- Мансийскому и Ямало-Ненецкому автономным округам статуса федеральных округов, юридически гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов. На наш взгляд, эта идея слабо мотивирована. Содержание статуса федерального округа пока не определено, его отличие от статуса округа как субъекта Российской Федерации не выяснено. Нельзя к тому же не учитывать, что предоставление тому или иному округу известных преимуществ по сравнению с другими округами будет расценено последними как несправедливое, вызовет их требование установления такого же статуса и т.п.
В декабре 1991 года, когда еще не было Федеративного договора, Тюменская область заключила с округами соглашение, основанное на следующем подходе: не делить область, а делить полномочия на собственно областных органов, совместные полномочия, полномочия округов. Получился сведенный в единый документ своего рода минифедеративный договор. Это обеспечивало и интересы экономики, и более однотипный подход к реализации своих полномочий. Тем не менее, вскоре после подписания Ямало-Ненецкий округ счел, что его права ущемляются областными структурами, и денонсировал соглашение в одностороннем порядке. По инициативе Тюменского областного совета пришлось возвращаться к этапу повторного обсуждения и принятия и восстанавливать договор.89
Конечно, в данной ситуации сам договор ничего не означал, как и разграничение полномочий между субъектами Российской Федерации. В первую очередь нужен механизм реализации. Тогда местные органы власти пошли по другому пути: приняли положение о недроиспользовании, о совместной собственности и еще ряд документов, которые регулировали принципы взаимоотношений. Был выработан большой пакет решений: соглашение о совместной собственности органов субъектов Российской Федерации, о совместных общеобластных программах, наработан механизм реализации совместных полномочий.
По линии исполнительной власти был создан административный Совет для решения вопросов совместной компетенции, причем его решения имели правовое значение на всей территории области. Был создан и такой орган, как Совет председателей окружных, городских и районных Советов. Деятельность этого органа носила совещательно-рекомендательный характер.
Таким образом, органами власти Тюменской области была найдена не просто формула сосуществования, но и разработаны механизмы поддержания федеративной устойчивости. Опыт такого построения отношений мог бы быть использован для решения общероссийских федеративных проблем.
С пониманием шаткости договорной основы еще в 1992 году Российская Федерация по инициативе Тюменского областного Совета в Верховный Совет внесла законопроект о регулировании отношений между органами власти и управления краев, областей и автономных образований, входящих в состав краев и областей, который до сих пор не принят.
Некоторую ясность в этот вопрос внесло постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года N 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в котором было разъяснено, что вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Федерации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Российской Федерации: "вхождение" предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области.90
Однако в постановлении Конституционного Суда есть отсылка к федеральному закону в весьма важном вопросе, имеющем принципиальное значение для организации системы органов власти области и автономного округа.
По решению Конституционного Суда вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти.
Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации определил, что "отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ" (п.4 постановления).
Обратимся теперь к проекту Федерального закона "Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами", рассмотренному повторно на летней сессии 1997 года, принятому Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 18 декабря 1996 года и отклоненному Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 26 декабря 1996 года с учетом предложений согласительной комиссии, вновь направленному в Совет Федерации.
Статьи 2, 5, 6 по своему содержанию значительно "мягче" пунктов постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Например, в соответствии со статьей 2 отношения автономных округов с краем или областью, в состав которых они входят, определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, договорами и соглашениями между органами государственной власти края или области и органами государственной власти автономных округов, входящих в состав края или области.
В статье 6 законопроекта записано, что органы государственной власти края или области и органы государственной власти автономных округов, входящих в состав края или области, вправе лишь создавать на договорных началах объединенные органы для управления объектами совместного ведения, наделенные необходимыми полномочиями, финансовыми средствами и материальными ресурсами.
Вряд ли на основании подобного правового нормативного акта станет возможным урегулировать отношения между формально равноправными субъектами Российской Федерации. В проекте закона следует отдельной статьей определить вопросы исключительной компетенции края или области и предусмотреть, что по этим вопросам органы государственной власти края или области имеют полное право действовать на территории автономного округа.
Кроме этого, в статье 6 законопроекта следует четко определить, что создаются не некие "объединенные органы", а органы "государственной власти".
Рассмотрев позитивный опыт, зародившийся в регионах, попытаемся проследить развитие договорного процесса. Официальные структуры до сих пор склонны рассматривать его чуть ли
не основным правовым принципом региональной политики. Однако подписание таких договоров является скорее исключительной, чем общепринятой практикой урегулирования отношений между федеральными и региональными органами власти. Их заключение следует рассматривать как дополнительный (но не основной) инструмент урегулирования указанных отношений, а в ряде случаев оно имеет и прямые противопоказания. В числе таковых признаны: нестабильность (или обострение) внутриполитической обстановки в субъекте Российской Федерации, наличие уже введенных ограничений конституционно- правового характера, особое (например, анклавное) географическое расположение территории субъекта, несоответствие уставов и конституций субъектов Российской Федерации нормам общероссийской Конституции и некоторые другие.
Первоначально предполагалось, что договоры о разграничении полномочий, вносящие полную ясность в отношения Российской Федерации с отдельными субъектами и служащие базой для проведения на их территории целенаправленных региональных мероприятий, должны быть заключены только с Татарстаном и Чечней, отказавшимися в марте 1992 года от подписания Федеративного договора. Однако история распорядилась иначе, и вместо договора с Чечней к осени 1997 года мы получили около 30 договоров и более 100 соглашений к ним.91
Вот пример Татарстана. Изначально имея гораздо большую автономию, чем любой регион, эта республика провела собственную приватизацию, осуществляет самостоятельную ценовую, социальную и бюджетную политику, очень часто практически игнорирующую экономический курс федерального центра. Провозгласив себя субъектом международного права, республика наращивает обороты внешней торговли и диверсифицирует внешнеэкономические связи, самостоятельно регламентируя порядок привлечения иностранных инвестиций. В последнее время Татарстан помимо Российской Федерации заключает межправительственные договоры об открытии кредитных линий и гарантировании иностранных инвестиций. В какой- то момент, когда руководство республики сочтет это для себя возможным, оно может поставить перед федеральными властями вопрос и о полной самостоятельности налоговой и денежной политики, что на практике будет означать независимость даже в том случае, если в политическом плане такой вопрос подниматься не будет.
На то, насколько успешным в таких случаях может быть противодействие со стороны федерального центра, указывает пример Чечни. Все усилия, направленные на то, чтобы экономически и политически ее изолировать, потерпели неудачу, а попытка применить силу для подавления военного мятежа провалилась. Совершенно очевидно, что в обозримом будущем применение силовых методов в борьбе с региональным сепаратизмом уже невозможно, а методы экономического давления маловероятны ввиду неспособности государственного аппарата осуществлять эффективный контроль за реализацией принятых решений.
Разумеется, последний пример следует рассматривать скорее как исключение, чем как правило. Тем не менее опыт Татарстана в расширении своего экономического суверенитета может быть с успехом повторен любым субъектом Российской Федерации. Так, Свердловская область, давно претендовавшая на статус республики, получила большую часть затребованных полномочий. Это стало возможным, когда активный сторонник идеи так называемой Уральской республики Э.Россель победил на губернаторских выборах. С законно избранным губернатором федеральный центр поспешил заключить специальный договор, чтобы пригасить его амбиции.
На наш взгляд, этому способствовали следующие причины. Во-первых, федеральная Конституция содержит не разграничение, а по существу, лишь перечень предметов ведения, подлежащих разграничению. Сферы полномочий, особенно в предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, обозначены в самой общей форме. К совместному ведению отнесено даже установление основных принципов по таким ключевым вопросам, как владение и пользование землей и ресурсами, налогообложение, организация системы органов государственной власти. Чтобы установить реальное разграничение, нужно было бы "развести" по уровням конкретные составляющие этих комплексных вопросов.
Во-вторых, Конституции и уставы субъектов Российской Федерации, которые были призваны уточнить неясности и восполнить пробелы федеральной Конституции, этих надежд не оправдали.
