Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 214
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
Разграничение полномочий в региональных основных законах производится либо ссылкой на Конституцию Российской Федерации, либо воспроизведением ее текста. Уточнений не вносится, за исключением детализации собственного ведения субъектов Российской Федерации, да и то осуществляемой далеко не всеми.
В результате проблемы федеральной Конституции просто перешли в региональное законодательство. Задача разграничения полномочий и предметов ведения с завершением конституционного процесса (то есть дополнением федерального Основного закона региональными) осталась неразрешенной.
Федеральный закон "О порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" "застрял" в Государственной Думе на стадии проекта.92 Остается только надеяться, что тот вариант законопроекта, который принят Государственной Думой во втором чтении 16 апреля 1997 года, будет, наконец, доработан и введен в действие в возможно более короткие сроки. Аналогичная судьба (как отмечено выше) постигла и Федеральный закон "Об основах отношений края, области и автономного округа, находящегося в их составе".93
Причем первый законопроект, над которым ведется работа уже в течение трех лет, предусматривает приоритет Конституции Российской Федерации и законов России над договорами и соглашениями по разграничению полномочий между федеральными и региональными органами власти. При этом уже заключенные договоры должны быть приведены в соответствие с разрабатываемым законом не позже, чем через шесть месяцев после его вступления в силу. Кроме того, усложняется процедура заключения такого договора: подписанный Президентом Российской Федерации и главой исполнительной власти региона он должен быть ратифицирован Законодательным Собранием субъекта Российской Федерации и Советом Федерации.
Однако во время обсуждения проекта, выступавший по этому вопросу представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе А.Котенков заявил, что этот закон вообще потерял всякий смысл. Представитель Президента Российской Федерации отметил, что вопросы разделения полномочий между федеральной и региональной властями надо регулировать специальными законами, но на это потребуются десятилетия. Поэтому "разграничительный процесс сейчас идет через заключение договоров и соглашений, ужесточение же процедуры их заключения вообще может его остановить". В частности, "серьезное препятствие для заключаемого договора представляет его рассмотрение Советом Федерации, который в условиях, когда главы регионов ревностно относятся к "выбиванию" полномочий своими коллегами будут голосовать против, а это остановит процесс разграничения полномочий". Нереален, по его мнению, и пересмотр уже заключенных договоров по предложенной схеме94 .
Таким образом, можно констатировать, что законодательного разграничения полномочий и предметов ведения между центральным и региональным уровнем власти до сих пор нет. Сам собой напрашивается неприятный вывод, что задача установления твердых правил, осуществляемых посредством законодательства, до сих пор не входила в число приоритетных для российского политического руководства.
Естественно, имеется в виду не официально декларируемая доктрина, а политическая практика. Шоковая либерализация экономики в 1992 году, борьба с противостоящим центром силы в лице Верховного Совета в 1993 году, конституционная реформа и утверждение новой институциальной структуры государственной власти в 1993-1994 годах, обеспечение собственного политического выживания, отягощенное чеченской войной в 1995-1996 годах, - вот хронологический перечень проблем, сконцентрировавших на себе усилия правящей элиты. Несмотря на то, что сказанное не относится к юридическому аспекту проблемы, картина будет неясной, если не обратиться и к аспекту политическому, создающему условия для заключения договоров.
Во-первых, федеральная властная элита не способна контролировать выполнение жестких унифицированных правил взаимоотношений с регионами. На нынешнем этапе децентрализации (распыления) властных полномочий и дифференциации региональных позиций федеральному центру не хватает для этого ни политических, ни организационных ресурсов.
Во-вторых, важна политическая роль двусторонних договоров для расширения и укрепления влияния федеральной власти. Посредством договоров центр удерживает региональные элиты в сфере своего влияния, что особенно ценно в условиях дефицита такого рода средств.
Не случайно речь идет именно об элитах. Поскольку их собственное влияние в регионах не абсолютно, то и общий политический эффект от заключения договоров относителен. Так, в первом туре президентских выборов 1996 года показательно, что только половина регионов, с которыми подписаны двусторонние договоры, отдала предпочтение Б.Ельцину. В большинстве республик, с которыми договоры заключались в первую очередь, ныне действующий Президент Российской Федерации проиграл.
В-третьих, еще одно "обстоятельство" за для развития договорного процесса - отсутствие устойчивых межрегиональных коалиций и комплексного межрегионального взаимодействия.
Подобные обстоятельства порождаются не сильными, а слабыми сторонами российской государственности. Утверждение договорной практики в ее сегодняшнем виде только продлит время их существования, и строительство "нормальной" федерации отодвинется в далекое будущее. Пока не поздно, нужно по меньшей мере скорректировать, а по большому счету - кардинально изменить направление государственного строительства.
В этой связи еще раз обратимся к действующей Конституции Российской Федерации, насколько положения позволяют изменить или повлиять на изменение сложившейся практики. Если основываться только на той конституционной норме, которая говорит об этом непосредственно, - на статье 11, то создается впечатление, что кроме Конституции Российской Федерации и договоров других средств для этого не предусмотрено. Лишь косвенным образом можно заключить, что предполагается также принятие федеральных законов: положения статьи 76, описывающие систему законодательных актов Российской Федерации.
Здесь же, в статье 76, заложено одно из противоречий договорного процесса: записано, что по предметам исключительного ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы; тогда как статья 71 относит к ведению Российской Федерации все федеративное устройство (то есть в первую очередь разграничение полномочий между уровнями государственной власти). Получается, что статья 11 предполагает разграничивать полномочия посредством договоров, а статьи 71 и 76 - с помощью законотворчества.
Это несоответствие не единственное. Напомню еще несколько, не раз отмеченных специалистами.
Договор как форма правового регулирования взаимоотношений предполагает равенство сторон. Если договор заключается между Российской Федерацией и ее субъектом, то обе стороны наделяются равным статусом. Возникает противоречие с фундаментальным принципом Конституции Российской Федерации о суверенитете Российской Федерации и верховенстве законодательства (статья 4).
Наличие договора предполагает существование гарантий его выполнения, а значит - независимой от сторон инстанции, правомочной выступать в качестве арбитра. Согласно Конституции Российской Федерации такого рода арбитрами могут выступать Президент Российской Федерации (статья 85) и Конституционный Суд Российской Федерации (статья 125). Ни Президент Российской Федерации, который подписывает договор со стороны Российской Федерации, ни Конституционный Суд, который руководствуется федеральным законодательством, не являются независимыми и нейтральными.
С подписанием договоров регионы получают неодинаковые права и берут на себя разные обязательства. Этим нарушается неоднократно подчеркнутый в Конституции Российской Федерации (статьи 5, 72 и другие) принцип равенства статусов субъектов Российской Федерации.
Есть и другие, незаметные на первый взгляд, особенности Конституции Российской Федерации:
Первая. Норма о допустимости ( и даже обязательности) заключения договоров в статье 11 не сопровождается указанием, какие органы государственной власти правомочны совершать эти действия. Однако статья 78 устанавливает, что соглашения о передаче полномочий могут заключаться исполнительными органами. Поскольку подобного рода соглашения обычно подписываются в дополнение к договорам, логично предположить, что Конституция Российской Федерации неявным образом относит заключение договоров к компетенции исполнительной ветви власти.
Получается, что договорный процесс разворачивается внутри исполнительной ветви, переплетенной с президентскими структурами. Подготовкой договоров занимаются, в частности, Комиссия при Президенте Российской Федерации, рабочие группы и министерства федерального и регионального правительств. Подписывают документы Президент Российской Федерации и главы исполнительных органов договаривающихся сторон.95
Вторая состоит в том, что функция разрешения конфликтов между уровнями власти и субъектами Российской Федерации сдвинута с ее традиционного носителя - суда. Как уже упоминалось выше, ею обладает не только Конституционный Суд, но и Президент Российской Федерации. Президент же возглавляет не только государство в целом, но и исполнительную власть, поскольку формирует и направляет деятельность Правительства Российской Федерации.
Судейство Президента Российской Федерации на практике вос- требуется мало, а потому исчисляется единичными случаями. Зато заключение договоров вместе с сопровождающими их пакетами соглашений начинает приобретать массовый характер.
Неучастие в договорном процессе законодательных органов лишает договоры юридической силы, равной законам, и вносит дезорганизацию в систему правоотношений. Сказывается отсутствие строгой процедуры заключения договоров и вступления их в действие.
Не менее серьезная правовая проблема выявляется из уже имеющегося опыта подписания договоров. Большинство из них существенно противоречит Конституции Российской Федерации и вторгается в компетенцию федерального законодателя.
В частности, согласно договорам Башкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации, а положения о вхождении Татарстана в состав России просто нет. Тогда как по Конституции Российской Федерации суверенитетом обладает Российская Федерация, а республики являются ее составными частями.
Договор с Кабардино-Балкарией, например, переносит ряд предметов совместного (по Конституции Российской Федерации) ведения в компетенцию республики. Это - установление системы органов государственной власти; защита прав человека и гражданина; обеспечение законности и правопорядка; бюджет, налоги и сборы; внешнеэкономическая деятельность; здравоохранение, образование, культура и спорт. Более того, в ведение республики переданы вопросы исключительного ведения Российской Федерации: федеральная государственная собственность; оборона и безопасность. Установление основ бюджетно-финансовой, налоговой, денежной и ценовой политики договор передает в совместное ведение Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики.
Договор со Свердловской областью аналогичным образом расширяет перечень предметов совместного с Российской Федерацией ведения за счет тех, что отнесены федеральной Конституцией к компетенции Российской Федерации; отдает в исключительное ведение области несколько предметов совместного ведения.
Подытоживание приведенных фактов показывает, что расширение договорной практики размывает конституционное основание РоссийскойФедерации, разрушает ее законодательное пространство, противоречит базовым федеративным принципам и все больше сдвигает регулирование взаимоотношений между центром и регионами в компетенцию исполнительной ветви власти. Все это ведет к тому, что российская государственность развивается в направлении, противоположном федерализации.
В данном отношении радикальной мерой был бы переход к другой конституционной схеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Она могла бы основываться на более детальном конституционном регулировании распределения предметов ведения и полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Схема могла бы выглядеть так:
В результате проблемы федеральной Конституции просто перешли в региональное законодательство. Задача разграничения полномочий и предметов ведения с завершением конституционного процесса (то есть дополнением федерального Основного закона региональными) осталась неразрешенной.
Федеральный закон "О порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" "застрял" в Государственной Думе на стадии проекта.92 Остается только надеяться, что тот вариант законопроекта, который принят Государственной Думой во втором чтении 16 апреля 1997 года, будет, наконец, доработан и введен в действие в возможно более короткие сроки. Аналогичная судьба (как отмечено выше) постигла и Федеральный закон "Об основах отношений края, области и автономного округа, находящегося в их составе".93
Причем первый законопроект, над которым ведется работа уже в течение трех лет, предусматривает приоритет Конституции Российской Федерации и законов России над договорами и соглашениями по разграничению полномочий между федеральными и региональными органами власти. При этом уже заключенные договоры должны быть приведены в соответствие с разрабатываемым законом не позже, чем через шесть месяцев после его вступления в силу. Кроме того, усложняется процедура заключения такого договора: подписанный Президентом Российской Федерации и главой исполнительной власти региона он должен быть ратифицирован Законодательным Собранием субъекта Российской Федерации и Советом Федерации.
Однако во время обсуждения проекта, выступавший по этому вопросу представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе А.Котенков заявил, что этот закон вообще потерял всякий смысл. Представитель Президента Российской Федерации отметил, что вопросы разделения полномочий между федеральной и региональной властями надо регулировать специальными законами, но на это потребуются десятилетия. Поэтому "разграничительный процесс сейчас идет через заключение договоров и соглашений, ужесточение же процедуры их заключения вообще может его остановить". В частности, "серьезное препятствие для заключаемого договора представляет его рассмотрение Советом Федерации, который в условиях, когда главы регионов ревностно относятся к "выбиванию" полномочий своими коллегами будут голосовать против, а это остановит процесс разграничения полномочий". Нереален, по его мнению, и пересмотр уже заключенных договоров по предложенной схеме94 .
Таким образом, можно констатировать, что законодательного разграничения полномочий и предметов ведения между центральным и региональным уровнем власти до сих пор нет. Сам собой напрашивается неприятный вывод, что задача установления твердых правил, осуществляемых посредством законодательства, до сих пор не входила в число приоритетных для российского политического руководства.
Естественно, имеется в виду не официально декларируемая доктрина, а политическая практика. Шоковая либерализация экономики в 1992 году, борьба с противостоящим центром силы в лице Верховного Совета в 1993 году, конституционная реформа и утверждение новой институциальной структуры государственной власти в 1993-1994 годах, обеспечение собственного политического выживания, отягощенное чеченской войной в 1995-1996 годах, - вот хронологический перечень проблем, сконцентрировавших на себе усилия правящей элиты. Несмотря на то, что сказанное не относится к юридическому аспекту проблемы, картина будет неясной, если не обратиться и к аспекту политическому, создающему условия для заключения договоров.
Во-первых, федеральная властная элита не способна контролировать выполнение жестких унифицированных правил взаимоотношений с регионами. На нынешнем этапе децентрализации (распыления) властных полномочий и дифференциации региональных позиций федеральному центру не хватает для этого ни политических, ни организационных ресурсов.
Во-вторых, важна политическая роль двусторонних договоров для расширения и укрепления влияния федеральной власти. Посредством договоров центр удерживает региональные элиты в сфере своего влияния, что особенно ценно в условиях дефицита такого рода средств.
Не случайно речь идет именно об элитах. Поскольку их собственное влияние в регионах не абсолютно, то и общий политический эффект от заключения договоров относителен. Так, в первом туре президентских выборов 1996 года показательно, что только половина регионов, с которыми подписаны двусторонние договоры, отдала предпочтение Б.Ельцину. В большинстве республик, с которыми договоры заключались в первую очередь, ныне действующий Президент Российской Федерации проиграл.
В-третьих, еще одно "обстоятельство" за для развития договорного процесса - отсутствие устойчивых межрегиональных коалиций и комплексного межрегионального взаимодействия.
Подобные обстоятельства порождаются не сильными, а слабыми сторонами российской государственности. Утверждение договорной практики в ее сегодняшнем виде только продлит время их существования, и строительство "нормальной" федерации отодвинется в далекое будущее. Пока не поздно, нужно по меньшей мере скорректировать, а по большому счету - кардинально изменить направление государственного строительства.
В этой связи еще раз обратимся к действующей Конституции Российской Федерации, насколько положения позволяют изменить или повлиять на изменение сложившейся практики. Если основываться только на той конституционной норме, которая говорит об этом непосредственно, - на статье 11, то создается впечатление, что кроме Конституции Российской Федерации и договоров других средств для этого не предусмотрено. Лишь косвенным образом можно заключить, что предполагается также принятие федеральных законов: положения статьи 76, описывающие систему законодательных актов Российской Федерации.
Здесь же, в статье 76, заложено одно из противоречий договорного процесса: записано, что по предметам исключительного ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы; тогда как статья 71 относит к ведению Российской Федерации все федеративное устройство (то есть в первую очередь разграничение полномочий между уровнями государственной власти). Получается, что статья 11 предполагает разграничивать полномочия посредством договоров, а статьи 71 и 76 - с помощью законотворчества.
Это несоответствие не единственное. Напомню еще несколько, не раз отмеченных специалистами.
Договор как форма правового регулирования взаимоотношений предполагает равенство сторон. Если договор заключается между Российской Федерацией и ее субъектом, то обе стороны наделяются равным статусом. Возникает противоречие с фундаментальным принципом Конституции Российской Федерации о суверенитете Российской Федерации и верховенстве законодательства (статья 4).
Наличие договора предполагает существование гарантий его выполнения, а значит - независимой от сторон инстанции, правомочной выступать в качестве арбитра. Согласно Конституции Российской Федерации такого рода арбитрами могут выступать Президент Российской Федерации (статья 85) и Конституционный Суд Российской Федерации (статья 125). Ни Президент Российской Федерации, который подписывает договор со стороны Российской Федерации, ни Конституционный Суд, который руководствуется федеральным законодательством, не являются независимыми и нейтральными.
С подписанием договоров регионы получают неодинаковые права и берут на себя разные обязательства. Этим нарушается неоднократно подчеркнутый в Конституции Российской Федерации (статьи 5, 72 и другие) принцип равенства статусов субъектов Российской Федерации.
Есть и другие, незаметные на первый взгляд, особенности Конституции Российской Федерации:
Первая. Норма о допустимости ( и даже обязательности) заключения договоров в статье 11 не сопровождается указанием, какие органы государственной власти правомочны совершать эти действия. Однако статья 78 устанавливает, что соглашения о передаче полномочий могут заключаться исполнительными органами. Поскольку подобного рода соглашения обычно подписываются в дополнение к договорам, логично предположить, что Конституция Российской Федерации неявным образом относит заключение договоров к компетенции исполнительной ветви власти.
Получается, что договорный процесс разворачивается внутри исполнительной ветви, переплетенной с президентскими структурами. Подготовкой договоров занимаются, в частности, Комиссия при Президенте Российской Федерации, рабочие группы и министерства федерального и регионального правительств. Подписывают документы Президент Российской Федерации и главы исполнительных органов договаривающихся сторон.95
Вторая состоит в том, что функция разрешения конфликтов между уровнями власти и субъектами Российской Федерации сдвинута с ее традиционного носителя - суда. Как уже упоминалось выше, ею обладает не только Конституционный Суд, но и Президент Российской Федерации. Президент же возглавляет не только государство в целом, но и исполнительную власть, поскольку формирует и направляет деятельность Правительства Российской Федерации.
Судейство Президента Российской Федерации на практике вос- требуется мало, а потому исчисляется единичными случаями. Зато заключение договоров вместе с сопровождающими их пакетами соглашений начинает приобретать массовый характер.
Неучастие в договорном процессе законодательных органов лишает договоры юридической силы, равной законам, и вносит дезорганизацию в систему правоотношений. Сказывается отсутствие строгой процедуры заключения договоров и вступления их в действие.
Не менее серьезная правовая проблема выявляется из уже имеющегося опыта подписания договоров. Большинство из них существенно противоречит Конституции Российской Федерации и вторгается в компетенцию федерального законодателя.
В частности, согласно договорам Башкортостан является суверенным государством в составе Российской Федерации, а положения о вхождении Татарстана в состав России просто нет. Тогда как по Конституции Российской Федерации суверенитетом обладает Российская Федерация, а республики являются ее составными частями.
Договор с Кабардино-Балкарией, например, переносит ряд предметов совместного (по Конституции Российской Федерации) ведения в компетенцию республики. Это - установление системы органов государственной власти; защита прав человека и гражданина; обеспечение законности и правопорядка; бюджет, налоги и сборы; внешнеэкономическая деятельность; здравоохранение, образование, культура и спорт. Более того, в ведение республики переданы вопросы исключительного ведения Российской Федерации: федеральная государственная собственность; оборона и безопасность. Установление основ бюджетно-финансовой, налоговой, денежной и ценовой политики договор передает в совместное ведение Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики.
Договор со Свердловской областью аналогичным образом расширяет перечень предметов совместного с Российской Федерацией ведения за счет тех, что отнесены федеральной Конституцией к компетенции Российской Федерации; отдает в исключительное ведение области несколько предметов совместного ведения.
Подытоживание приведенных фактов показывает, что расширение договорной практики размывает конституционное основание РоссийскойФедерации, разрушает ее законодательное пространство, противоречит базовым федеративным принципам и все больше сдвигает регулирование взаимоотношений между центром и регионами в компетенцию исполнительной ветви власти. Все это ведет к тому, что российская государственность развивается в направлении, противоположном федерализации.
В данном отношении радикальной мерой был бы переход к другой конституционной схеме разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Она могла бы основываться на более детальном конституционном регулировании распределения предметов ведения и полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Схема могла бы выглядеть так:
-
Предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация (предметы исключительного ведения Российской Федерации). -
Предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. -
Предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. -
Предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы законодательства, а субъекты Российской Федерации издают законы в соответствии с основами законодательства Российской Федерации и осуществляют исполнительную власть.