Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 190
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
5. Предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской Федерации (предметы исключительного ведения субъекта Российской Федерации).
Предметом исключительного права субъекта Российской Федерации может считаться любой вопрос, который определенно не относится к ведению законодательной или исполнительной власти Российской Федерации. Хотя предлагаемая схема более сложна, чем нынешняя, и предполагает трудоемкий процесс каталогизации и классификации конкретных вопросов государственной жизни, она избавит субъекты федеративных отношений от бесконечных пререканий и необходимости заключать дополнительные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
Однако возникает закономерный вопрос: стоит ли вообще отказываться от столь эффективного юридического способа нахождения компромиссов, как договор? Конечно же нет.
Более эффективной и, на наш взгляд, полностью отвечающей смыслу Конституции Российской Федерации (статья 78) является практика подписания конкретно-экономических соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Они касаются насущных проблем территорий и, как показывает практика, имеют вполне детализированный характер. Более того, подобные договоры могут и должны дополнительно "связать" органы исполнительной власти (федеральные и субъектов Российской Федерации) в единую систему.
Следует шире распространить договорную практику взаимоотношений на органы федеральных министерств и ведомств, находящиеся на территории субъектов Российской Федерации, и профильные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, шире использовать механизм делегирования и передачи полномочий. Только такой путь позволит оптимизировать систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Кстати, в большинстве основных законов субъектов Российской Федерации такие потенциальные возможности уже заложены. Например, в п. 3 статьи 19 Устава Челябинской области есть норма о содействии органов государственной власти области федеральным органам власти в осуществлении ими своих полномочий. В соответствии со статьей 5 Устава Новгородской области областные органы исполнительной власти заключают соглашения о передаче части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти или о принятии на себя части их полномочий. Аналогичные положения имеются в уставах Псковской , Тамбовской, Свердловской, Смоленской, Нижегородской, Сахалинской областей, Приморского, Хабаровского и Ставропольского краев и других субъектов Российской Федерации.
Разумеется, законодательное разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, обоснованное равноправие всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральной властью и между собой остаются первичными по отношению к договорной практике.
§ 10. Проблемы становления системы органов
государственной власти в субъектах Российской Федерации
Как известно, принцип равноправия всех субъектов (статья 5 Конституции Российской Федерации) выразился в предоставлении всем субъектам Российской Федерации, в том числе краям и областям, прав на принятие законов (статья 76 Конституции Российской Федерации), самостоятельного определения системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77 Конституции Российской Федерации). Воплощение положений Конституции Российской Федерации, "основных законов" субъектов Российской Федерации в местных актах, устанавливающих систему органов власти, имеет определенное своеобразие. В этой связи необходимо выяснить, насколько население того или иного субъекта Российской Федерации при реализации своего права на создание органа власти понимает, что создает: орган государственной власти или орган местного самоуправления. Где же собственно в субъекте Российской Федерации проходит граница, отделяющая местную систему государственной власти от структур местного самоуправления?
Данные всероссийского опроса, проведенного Фондом "Общественное мнение" в июне 1997 года, позволяют определить степень понимания россиянами сущности местного самоуправления.9663 процента респондентов, отвечая на вопрос, заявили, что "знают, что такое органы местного самоуправления". Остальные 37 процентов опрошенных признались, что не имеют представления о местном самоуправлении.
Большее понимание сущности местного самоуправления, судя по ответам респондентов, свойственно жителям сел и небольших городов. Население крупных городов, особенно Москвы и Санкт- Петербурга, гораздо хуже знакомо с содержанием этого понятия.
Значительно различаются эти показатели по отдельным регионам страны. Так, жители Свердловской, Московской областей, Алтайского и Красноярского краев в большинстве своем "не знают, что такое органы местного самоуправления" (65-70 процентов).
Напротив, население Амурской, Архангельской, Новгородской, Ярославской, Ростовской, Магаданской, Новосибирской областей, Республики Башкортостан в абсолютном своем большинстве (75-80 процентов) утверждают, что "знают, что такое местное самоуправление". Поскольку органы местного самоуправления в той или иной степени действуют во всех обозначенных регионах, различия в информированности населения могут определяться следующими факторами: направленностью информационной политики, проводимой в регионе, активностью самоуправленческих структур на "низовом" уровне, вовлеченностью жителей в их работу, вниманием населения к деятельности местного самоуправления.
Почти все россияне, которые, судя по опросу, "знают, что такое местное самоуправление", утверждают, что самоуправленческие структуры должны быть выборными. По мнению россиян они должны быть ориентированы на решение местных проблем. Важнейшими функциями местного самоуправления респонденты считают охрану порядка на территории (35 процентов опрошенных), решение жилищных вопросов (32 процента), организацию и контроль за работой коммунальных служб (24 процента), обустройство территории и охрану окружающей среды (22 процента).
Принципы выборности, местной компетенции - действительно необходимые атрибуты местного самоуправления.
Ответы респондентов на вопрос: "Что такое, по Вашему мнению, местное самоуправление?" проясняют смысл, который россияне вкладывают в данное понятие. (При ответе на этот вопрос каждый из респондентов давал "свой" ответ, а не выбирал из нескольких заданных вариантов. Хотя "разброс" мнений оказался очень велик, тем не менее можно выделить несколько характерных для россиян суждений о сущности местного самоуправления.)
Для значительной части респондентов (одна треть от общего числа отвечавших на вопросы) "местное самоуправление" - это власть городского и районного (иногда даже областного) уровня (мэрия, администрации районов и городские думы). Грань между государственным и негосударственным управлением в данном случае не осознается. Выборность властных органов для этой части населения зачастую достаточный аргумент, чтобы причислить городскую, районную, областную администрацию или думу к органам местного самоуправления.
Другая часть опрошенных (примерно одна треть) к местному самоуправлению причисляет управленческие звенья более низкого уровня (поселковые советы, муниципальные органы). Эти респонденты в систему местного самоуправления включают все органы, которые занимаются вопросами местного значения ("это орган, куда мы можем обратиться, который ближе простым людям").
Таким образом, преобладающая часть россиян не видит разницы между государственным и негосударственным управлением. Выборные органы на местах, в компетенцию которых входит решение местных проблем, называются россиянами органами местного самоуправления. Требования независимости этих структур от государственных отсутствуют, не упоминается и об участии общественности в решении местных вопросов, в контроле над работой данных органов. В силу этого следует признать, что понятие "местное самоуправление" в данном случае искажается.
Более адекватное понимание "местного самоуправления" свойственно примерно одной пятой части россиян, которая при характеристике местного самоуправления делает акцент именно на независимом "самоуправленческом" характере власти, участии самих жителей в осуществлении управленческих и контролирующих функций.
По мнению этих респондентов местное самоуправление - это "общественная власть на местах", "управление собственными силами". Подчеркивается "народное участие" в работе местных органов - "каждый человек может принимать участие и высказывать свое мнение по проблемам района, где он живет".
Осуществляется такая власть выборными общественными комитетами, "органами народного управления", "органами из активных местных жителей", "собраниями представителей". Эти органы, как подчеркивают респонденты, обязаны поддерживать постоянный контакт с избравшими их жителями, советоваться с ними по разным проблемам. Для данного комплекса установок характерно представление о функционировании самоуправленческих структур на самом низовом уровне (двор, дом, микрорайон, поселок) и максимально широком участии в их работе населения. Подчеркивается недопустимость вмешательства государственных органов в местное управление (местное самоуправление - это "самостоятельность в управлении собственными делами"," местная власть без указки сверху").
Можно сделать вполне определенный вывод: в обществе отсутствует единое и адекватное понимание сущности местного самоуправления. В массовом сознании преобладает тенденция "смешения" государственной и негосударственной местной власти, характеристика местного самоуправления как независимого от государственной власти народного управления не является преобладающей.
