Файл: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр.doc
Добавлен: 29.03.2024
Просмотров: 187
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
, применяемых в Конституции. Во-первых, в ней четко различаются: а) органы государственной власти Российской Федерации; б) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В Конституции неоднократно используется термин "система органов государственной власти". Правда, не рассматривается вопрос, о какой именно системе идет речь: о системе органов государственной власти Российской Федерации или о системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, либо в целом о системе органов государственной власти в Российской Федерации? Это порождает немало вопросов, которые требуют разъяснения.
Поскольку настоящая глава посвящена анализу проблемы органов государственной власти Российской Федерации, постольку в данном случае требуется уточнение ряда понятий и терминов. В Конституции в рассматриваемом плане используются такие термины: федеральная государственная власть (ч.4 статьи 78,); федеральные органы государственной власти Российской Федерации (ч.4 статьи 5); система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п."г" статьи 71).
По нашему мнению, понятия "органы государственной власти Российской Федерации" и "федеральные органы государственной власти" равнозначны. Однако термин "система органов государственной власти", используемый в Конституции (в статье 12, п."н" статьи 72) как собирательное, некое общее понятие, вне конкретизации субъектно-территориального масштаба деятельности органов, в отличие, например, от термина "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов" (ч.1 статьи 77), требует разъяснения. Условно говоря, данное понятие охватывает системы (подсистемы) органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Причем при всей функциональной и организационной взаимосвязанности каждая из названных систем относительно самостоятельна и отличается значительной спецификой.
Теоретическим обоснованием наличия, как видно из изложенных выше рассуждений, некой системы органов государственной власти является принцип единства системы государственной власти. Действие и реализация данного принципа в условиях федеративного устройства российского государства и наличия широкого, многообразного круга субъектов Российской Федерации проявляются в виде создания и функционирования не только системы федеральных органов государственной власти, но и системы (подсистемы) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Нашей задачей поэтому является не только рассмотрение общих теоретических и конституционных проблем государственной власти и выявление места и статуса различных государственных органов, но и анализа общих черт и специфики органов государственной власти Российской Федерации, то есть федеральных органов государственной власти.
Как мы уже отмечали, термин "система органов государственной власти" не имеет четкого и однозначного истолкования. Поэтому в анализируемой в данной главе проблеме общей характеристики федеральных органов государственной власти основополагающим представляется п."г" статьи 71, относящий к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности.
Можно выделить определенные функциональные и организационные основания, то есть системообразующие факторы, позволяющие рассматривать совокупность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в качестве системы. Каковы же основания и системообразующие факторы?24 Хотя названные составные части системы - это самостоятельные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, все они взаимосвязаны определенной функциональной общностью: Федеральное Собрание; Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
Президент Российской Федерации, осуществляя вместе с названными органами государственную власть, являясь главой государства, принимает участие в осуществлении каждой из разновидностей единой государственной власти своих функций, непосредственно взаимодействуя с органами законодательной, исполнительной и судебной власти.
Президент Российской Федерации является системообразующим элементом рассматриваемой системы, поскольку он - гарант Конституции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Чем обусловливается и в каких направлениях, сферах, областях деятельности проявляется названная выше функциональная общность, то есть в широком смысле единство функциональных целей, задач каждой из трех разновидностей федеральных органов государственной власти? Прежде чем понять и оценить значение функциональной общности как системообразующего фактора, необходимо проанализировать новый характер современного российского государства. Ведь государственная власть в целом и ее три "ветви" не существуют сами по себе, не являются "замкнутыми", изолированными друг от друга феноменами, они теснейшим образом связаны с государством, являются проводниками его целей и задач.
Задачи укрепления российского государства прямо связаны, как отмечалось в февральском 1995 года Послании Президента Российской Федерации, с действенностью государственной власти, с преодолением отставания государственных институтов и их представителей от потока новых проблем и задач, с отладкой механизмов власти25. В 1997 году в аналогичном Послании главной причиной неэффективности власти названо "несоответствие между новой конституционной организацией государства... и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления"26.
Поэтому, не прояснив (хотя бы кратко) наиболее общие главные задачи и функции современного российского государства, невозможно более конкретно рассмотреть проблемы системы и системности и в отношении федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. В том числе и в плане раскрытия характера их задач и целей, элементов функциональной общности.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. К этому определению добавляются еще две принципиальные характеристики - это социальное и светское государство. Данными определениями и формулировками в решающей степени предопределяются природа государства, характер его задач и функций. Они частично конкретизируются в статье 2, в которой подчеркивается: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства".
Задачи, обязанности, функции российского государства определяются и в других статьях Конституции Российской Федерации. Например, при определении Российской Федерации как социального государства предусматривается, что в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. То есть в данной и других статьях Конституции устанавливаются задачи и функции государства в социальной сфере. В экономической сфере гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, гарантируются право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности.
В Конституции устанавливаются также задачи, функции, направления правового регулирования в области обороны, безопасности, внешней политики и международных отношений, внешнеэкономических отношений. В правоохранительной сфере это - гарантирование судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе помощи адвоката, принцип презумпции невиновности, право обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
Таким образом, исходя из положений и норм Конституции, можно условно (то есть с определенной степенью дифференциации) выделить четыре основных направления функции Российского государства: 1) в социально-культурной сфере ; 2) в экономической сфере; 3) в области обороны, безопасности, внешней политики и международных отношений, внешнеэкономических отношений; 4) в правоохранительной сфере.
Функциональная общность федеральных органов государственной власти и их разновидностей - органов законодательной, исполнительной и судебной власти предопределяется тем, что они, вместе взятые, (и каждая разновидность органов в отдельности) участвуют в осуществлении перечисленных выше функций Российского государства. Конечно, с учетом специфики органов законодательной, исполнительной и судебной власти каждый из них участвует в выполнении названных функций в определенном объеме и присущих ему формах.
В целом же такое участие указанных органов в осуществлении задач и функций государства является системообразующим фактором, соединяющим, сплачивающим в некое единое целое совокупность федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Данный вывод находит подтверждение в статье 18 Конституции: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосуди- ем"(курсив мой. - Б.Е.).
Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин подчеркивал: "Защита прав личности - обязанность абсолютно всех государственных и муниципальных органов. Каждый из них обязан защищать права граждан в рамках своих конституционных задач и присущими ему методами"
27 .
Системообразующими факторами являются и организационно- правовые принципы деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Хотя отброшен (может быть незаслуженно), много лет существовавший принцип "демократического централизма", объединявший с помощью жесткой централизации разнообразные государственные органы в вертикально соподчиненные целостные образования, отвергавшие по существу децентрализацию, самостоятельность и инициативу региональных и местных органов и звеньев, тем не менее имеются определенные организационные взаимосвязи между всеми федеральными органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Во-первых, все они в целом формируются на демократической правовой основе: Государственная Дума Федерального Собрания избирается гражданами Российской Федерации, а Совет Федерации образуется на основе равного представительства от каждого субъекта Российской Федерации. Во-вторых, хотя в целом в порядке формирования федеральных органов исполнительной власти в силу их характера господствует принцип назначения, налицо функционирование принципа выборности на уровне субъектов Федерации.
Конституция предусматривает демократический порядок формирования Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Судьи перечисленных высших судебных органов назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Функциональные и организационные взаимосвязи федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти имеют и другие конституционно-правовые формы проявления.
Субъектами законодательной инициативы являются Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, то есть глава государства и все другие высшие государственные органы. Причем только их совместное взаимодействие и взаимосвязь позволяют, как видно из конституционных норм и в целом из характера и процедуры законодательного процесса, обеспечить нормальную и эффективную законодательную деятельность.
Тесная взаимосвязь между законодательной, исполнительной и судебной властью проявляется в том, что, например, согласно ч.З статьи 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств,
В Конституции неоднократно используется термин "система органов государственной власти". Правда, не рассматривается вопрос, о какой именно системе идет речь: о системе органов государственной власти Российской Федерации или о системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, либо в целом о системе органов государственной власти в Российской Федерации? Это порождает немало вопросов, которые требуют разъяснения.
Поскольку настоящая глава посвящена анализу проблемы органов государственной власти Российской Федерации, постольку в данном случае требуется уточнение ряда понятий и терминов. В Конституции в рассматриваемом плане используются такие термины: федеральная государственная власть (ч.4 статьи 78,); федеральные органы государственной власти Российской Федерации (ч.4 статьи 5); система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п."г" статьи 71).
По нашему мнению, понятия "органы государственной власти Российской Федерации" и "федеральные органы государственной власти" равнозначны. Однако термин "система органов государственной власти", используемый в Конституции (в статье 12, п."н" статьи 72) как собирательное, некое общее понятие, вне конкретизации субъектно-территориального масштаба деятельности органов, в отличие, например, от термина "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов" (ч.1 статьи 77), требует разъяснения. Условно говоря, данное понятие охватывает системы (подсистемы) органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Причем при всей функциональной и организационной взаимосвязанности каждая из названных систем относительно самостоятельна и отличается значительной спецификой.
Теоретическим обоснованием наличия, как видно из изложенных выше рассуждений, некой системы органов государственной власти является принцип единства системы государственной власти. Действие и реализация данного принципа в условиях федеративного устройства российского государства и наличия широкого, многообразного круга субъектов Российской Федерации проявляются в виде создания и функционирования не только системы федеральных органов государственной власти, но и системы (подсистемы) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Нашей задачей поэтому является не только рассмотрение общих теоретических и конституционных проблем государственной власти и выявление места и статуса различных государственных органов, но и анализа общих черт и специфики органов государственной власти Российской Федерации, то есть федеральных органов государственной власти.
Как мы уже отмечали, термин "система органов государственной власти" не имеет четкого и однозначного истолкования. Поэтому в анализируемой в данной главе проблеме общей характеристики федеральных органов государственной власти основополагающим представляется п."г" статьи 71, относящий к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности.
Можно выделить определенные функциональные и организационные основания, то есть системообразующие факторы, позволяющие рассматривать совокупность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в качестве системы. Каковы же основания и системообразующие факторы?24 Хотя названные составные части системы - это самостоятельные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, все они взаимосвязаны определенной функциональной общностью: Федеральное Собрание; Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
Президент Российской Федерации, осуществляя вместе с названными органами государственную власть, являясь главой государства, принимает участие в осуществлении каждой из разновидностей единой государственной власти своих функций, непосредственно взаимодействуя с органами законодательной, исполнительной и судебной власти.
Президент Российской Федерации является системообразующим элементом рассматриваемой системы, поскольку он - гарант Конституции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Чем обусловливается и в каких направлениях, сферах, областях деятельности проявляется названная выше функциональная общность, то есть в широком смысле единство функциональных целей, задач каждой из трех разновидностей федеральных органов государственной власти? Прежде чем понять и оценить значение функциональной общности как системообразующего фактора, необходимо проанализировать новый характер современного российского государства. Ведь государственная власть в целом и ее три "ветви" не существуют сами по себе, не являются "замкнутыми", изолированными друг от друга феноменами, они теснейшим образом связаны с государством, являются проводниками его целей и задач.
Задачи укрепления российского государства прямо связаны, как отмечалось в февральском 1995 года Послании Президента Российской Федерации, с действенностью государственной власти, с преодолением отставания государственных институтов и их представителей от потока новых проблем и задач, с отладкой механизмов власти25. В 1997 году в аналогичном Послании главной причиной неэффективности власти названо "несоответствие между новой конституционной организацией государства... и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления"26.
Поэтому, не прояснив (хотя бы кратко) наиболее общие главные задачи и функции современного российского государства, невозможно более конкретно рассмотреть проблемы системы и системности и в отношении федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. В том числе и в плане раскрытия характера их задач и целей, элементов функциональной общности.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. К этому определению добавляются еще две принципиальные характеристики - это социальное и светское государство. Данными определениями и формулировками в решающей степени предопределяются природа государства, характер его задач и функций. Они частично конкретизируются в статье 2, в которой подчеркивается: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства".
Задачи, обязанности, функции российского государства определяются и в других статьях Конституции Российской Федерации. Например, при определении Российской Федерации как социального государства предусматривается, что в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. То есть в данной и других статьях Конституции устанавливаются задачи и функции государства в социальной сфере. В экономической сфере гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, гарантируются право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности.
В Конституции устанавливаются также задачи, функции, направления правового регулирования в области обороны, безопасности, внешней политики и международных отношений, внешнеэкономических отношений. В правоохранительной сфере это - гарантирование судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе помощи адвоката, принцип презумпции невиновности, право обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
Таким образом, исходя из положений и норм Конституции, можно условно (то есть с определенной степенью дифференциации) выделить четыре основных направления функции Российского государства: 1) в социально-культурной сфере ; 2) в экономической сфере; 3) в области обороны, безопасности, внешней политики и международных отношений, внешнеэкономических отношений; 4) в правоохранительной сфере.
Функциональная общность федеральных органов государственной власти и их разновидностей - органов законодательной, исполнительной и судебной власти предопределяется тем, что они, вместе взятые, (и каждая разновидность органов в отдельности) участвуют в осуществлении перечисленных выше функций Российского государства. Конечно, с учетом специфики органов законодательной, исполнительной и судебной власти каждый из них участвует в выполнении названных функций в определенном объеме и присущих ему формах.
В целом же такое участие указанных органов в осуществлении задач и функций государства является системообразующим фактором, соединяющим, сплачивающим в некое единое целое совокупность федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Данный вывод находит подтверждение в статье 18 Конституции: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосуди- ем"(курсив мой. - Б.Е.).
Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин подчеркивал: "Защита прав личности - обязанность абсолютно всех государственных и муниципальных органов. Каждый из них обязан защищать права граждан в рамках своих конституционных задач и присущими ему методами"
27 .
Системообразующими факторами являются и организационно- правовые принципы деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Хотя отброшен (может быть незаслуженно), много лет существовавший принцип "демократического централизма", объединявший с помощью жесткой централизации разнообразные государственные органы в вертикально соподчиненные целостные образования, отвергавшие по существу децентрализацию, самостоятельность и инициативу региональных и местных органов и звеньев, тем не менее имеются определенные организационные взаимосвязи между всеми федеральными органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Во-первых, все они в целом формируются на демократической правовой основе: Государственная Дума Федерального Собрания избирается гражданами Российской Федерации, а Совет Федерации образуется на основе равного представительства от каждого субъекта Российской Федерации. Во-вторых, хотя в целом в порядке формирования федеральных органов исполнительной власти в силу их характера господствует принцип назначения, налицо функционирование принципа выборности на уровне субъектов Федерации.
Конституция предусматривает демократический порядок формирования Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Судьи перечисленных высших судебных органов назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Функциональные и организационные взаимосвязи федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти имеют и другие конституционно-правовые формы проявления.
Субъектами законодательной инициативы являются Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, то есть глава государства и все другие высшие государственные органы. Причем только их совместное взаимодействие и взаимосвязь позволяют, как видно из конституционных норм и в целом из характера и процедуры законодательного процесса, обеспечить нормальную и эффективную законодательную деятельность.
Тесная взаимосвязь между законодательной, исполнительной и судебной властью проявляется в том, что, например, согласно ч.З статьи 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств,
