Файл: Актуальность исследования обусловлена неугасающим интересом к этапам становления и формирования основ местного самоуправления (мсу) в России и нерешенностью многим проблем, связанных с этим вопросом.docx
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.04.2024
Просмотров: 50
Скачиваний: 0
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
СОДЕРЖАНИЕ
1.1 Предпосылки, основные цели и задачи муниципальной реформы
1.2 Современные тенденции реализации муниципальной реформы
1.3 Нормативно-правовая основа проведения муниципальной реформы
ГЛАВА 3 РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ И МЕРОПРИЯТИЙ ПО УЛУЧШЕНИЮ РЕАЛИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ
3.1 Разработка плана мероприятий по повышению эффективности реализации муниципальной реформы
образований и органами государственной власти, гражданами и организациями, подписывает нормативные правовые акты и так далее [16]. Населенные пункты могут сами определять способ избрания своих руководителей - в ходе прямых выборов или депутатами местного законодательного органа из своего состава.
Глава муниципального образования, избранный на прямых выборах или из числа депутатов представительного органа, может одновременно исполнять полномочия председателя местного парламента и возглавлять администрацию. В феврале 2015 года в законодательство внесли поправки, устанавливающие еще один способ избрания главы муниципального образования - депутатами местного парламента из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией [1]. В этом случае избранный глава руководит местной администрацией.
Подавляющее число нынешних муниципалитетов имеет именно поселенческий уровень. Но в поселениях уже давно не хватает кадров и ресурсов для эффективного решения вопросов на местах. В подавляющем большинстве случаев администрация поселений всё равно переадресует людей на уровень выше. Муниципальный район также не горит желанием взваливать на себя дополнительную ответственность. В итоге - люди не знают, куда идти со своими проблемами. И местное самоуправление именно как инструмент решения местных вопросов не работает, в результате чего люди даже по самым небольшим и не принципиальным вопросам вынуждены обращаться к Президенту.
Муниципалитеты, по сути, наделены объемом полномочий, который они не в состоянии эффективно реализовать. Но для людей неважно, какой уровень власти отвечает за то, что будут построены дома, отремонтированы дороги, обеспечены местами в детских садах дети и так далее.
Что касается главы муниципалитета, то для людей важно, чтобы власть работала как единый механизм. Невозможность для губернаторов увольнять мэров за ненадлежащее исполнение обязанностей - это путь к падению дисциплины и ответственности. Любой начальник знает, при всей прочей позитивной мотивации угроза увольнения очень стимулирует. И наоборот, если нет такого инструмента у начальника, то по сути у него нет и влияния на подчиненных. Нет возможности в полной мере требовать выполнения всех задач на должном уровне.
В настоящее время закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает восемь видов муниципальных образований: муниципальный район, городской округ, внутригородская территория (для городов федерального значения), городское или сельское поселение, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, муниципальный округ [3].
По данным Федеральной службы государственной статистики, на 1 января 2021 года (более поздние данные не опубликованы) в России насчитывалось 20 303 муниципальных образований [33]. Из них 1 606 - муниципальные районы, 100 - муниципальные округа, 630 - городские округа (в том числе три с внутригородским делением), 19 - внутригородские районы, 267 - внутригородская территория (в Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе), 1 346 - городские и 16 332 - сельские поселения [33].
8 мая 2019 года Федеральным законом от 01.05.2019 № 87-ФЗ введен новый вид муниципального образования — муниципальный округ [28]. Условия создания городских округов стали более конкретными. По мнению инициаторов этих новаций, муниципальные округа необходимы, чтобы обеспечить большее разнообразие подходов к осуществлению местного самоуправления с учетом особенностей территорий.
В последние годы многие регионы стремились упростить систему местного самоуправления и перейти к его одноуровневой модели. Чтобы оптимизировать управление территориями и достичь экономии бюджетных средств, в некоторых субъектах РФ начали преобразовывать муниципальные районы в городские округа. При этом зачастую не учитывались особенности малонаселенных территорий, а также территорий, где большинство населения придерживается сельского уклада жизни и деятельности.
Муниципальный округ — это несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, которые не являются муниципальными образованиями (подп. 3.4 ч. 1 ст. 11 Закона № 131-ФЗ) [3]. Их население осуществляет местное самоуправление непосредственно и (или) через выборные и иные органы. Перечень вопросов местного значения муниципального округа соотнесен с аналогичным перечнем для городского округа. Кроме того, органы местного самоуправления муниципального округа смогут осуществлять отдельные государственные полномочия, которые им передали федеральные и региональные власти.
На территориях с низкой плотностью сельского населения, в отдаленных и труднодоступных местностях субъектам РФ разрешено создавать муниципальные округа из населенных пунктов, не объединенных общей территорией, а также в одном населенном пункте.
Основная особенность муниципального округа — это одноуровневость организации местного самоуправления на его территории. Новый вид муниципального образования обеспечивает возможность консолидации представительских и административных ресурсов, в том числе на сельских территориях, для оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления. Создать одноуровневую систему местного самоуправления теперь можно будет там, где это целесообразно.
Для городского округа установлены три новых критерия. Они создадут барьеры для повсеместного создания городских округов и введения в их состав большого количества сельских поселений [3]:
Городской округ должен соответствовать указанным требованиям, установленным в статье 11 Закона № 131-ФЗ [3] :
До 1 января 2025 года нужно пересмотреть границы муниципальных образований, привести статус городских округов в соответствие с законом [28]. Если городской округ не соответствует этим критериям, регион своим законом наделит его статусом муниципального округа. Преобразование всех подобных городских округов в муниципальные должно завершиться не позднее 1 января 2025 года [28]. Муниципальные округа окажутся наиболее востребованными там, где в силу неразвитости городской инфраструктуры и низкой плотности населения стало невозможно создавать городские округа. Это прежде всего малонаселенные северные, дальневосточные и иные удаленные от центра России регионы.
В Законе № 131-ФЗ установлены два способа образования муниципальных округов [3] :
При этом поселения и муниципальный район утратят статус муниципального образования. Для объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района, необходимо согласие населения. Его должны выразить представительные органы поселений и муниципального района.
Раньше при преобразовании муниципальных районов в городские округа бывали случаи, когда население не выражало согласие через представительные органы. В законах не было установлено, как выходить из подобных ситуаций. Поэтому они разрешались не в пользу населения и без учета его мнения.
Поправки к Закону № 131-ФЗ призваны упорядочить сложившуюся неоднородную практику территориальной организации местного самоуправления и устранить противоречия, возникающие вследствие объединения поселений в городские округа [3].
Теперь в Законе № 131-ФЗ есть норма, которая запрещает объединять все поселения, входящие в состав муниципального района, если население двух или более поселений не выразило свое согласие на это в установленной форме (ч. 3.1–1 ст. 13 Закона № 131-ФЗ) [3]. Отказ населения лишь одного из поселений муниципального района от объединения в единый муниципальный округ не будет препятствием для укрупнения муниципалитетов.
Появилась возможность преобразовывать городские и муниципальные округа путем их разделения. Разделение, которое приводит к образованию двух и более муниципальных или городских округов, осуществляется с учетом мнения населения. Его должен выразить представительный орган муниципального или городского округа (ч. 5.1 ст. 13 Закона № 131-ФЗ) [3].
Касательно изменений в законодательстве относительно образования новых муниципальных образований — муниципальных округов и вопросов правового, организационного и финансового обеспечения их функционирования, особое внимание будет уделено к процессу постепенного перехода к одноуровневой системе местного самоуправления, изменениям в муниципальных уставах и положениях, новому порядку взаимодействия внутри муниципальных объединений и разграничению полномочий [3]. Важно понимать, как будет практически организована деятельность органов местного самоуправления в переходный период, особенно в сфере управленческого учета, осуществления полномочий, использования бюджетных средств и внутреннего контроля за эффективностью деятельности.
Ключевыми изменениями в деятельности органов местного самоуправления в 2020 году стали порядок преобразования муниципальных образований, изменение земельного, градостроительного, финансового законодательства, адаптация отраслевой нормативной базы и переход к одноуровневой системе местного самоуправления правительство, разграничение полномочий, ответственности и новый порядок взаимодействия внутри муниципальных объединений, изменение границ муниципальных образований,
упразднение сельских и городских поселений, изменение финансовой поддержки, сокращение бюджетных расходов [40]. Однако опыт зарубежных стран, где уже проводились эксперименты с территориальной организацией местного самоуправления, а также российская практика показывают, что консолидация дает крайне скромный и краткосрочный экономический эффект, создавая значительные трудности для жителей преобразованных муниципальных образований для участия в местном самоуправлении и получения муниципальных услуг.
Среди основных проблем в организации и деятельности органов местного самоуправления, которые привели к необходимости подготовки нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», его разработчики отметили [40] :
Местное самоуправление, будучи коллективной формой реализации населением права на решение вопросов местного значения и одновременно – выражением власти местного сообщества, в лице своих органов интегрировано в общую институциональную систему осуществления на соответствующей территории функций демократического правового социального государства на началах взаимодействия как с федеральными органами государственной власти, так и, прежде всего (имея в виду объективно существующие наиболее тесные взаимосвязи публичных функций и задач, осуществляемых региональными и муниципальными органами власти), с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Возложение Конституцией Российской Федерации именно на органы местного самоуправления самостоятельного решения вопросов местного значения (Статья 130, часть 1) не препятствует конструктивному, основанному на признании и гарантировании самостоятельности местного самоуправления взаимодействию между органами местного самоуправления и органами государственной власти для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, равно как и участию органов местного самоуправления в выполнении тех или иных имеющих государственное значение публичных функций и задач на соответствующей территории – как в порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (статья 132, часть 2, Конституции Российской Федерации) так и в иных формах [Error: Reference source not found].
Глава муниципального образования, избранный на прямых выборах или из числа депутатов представительного органа, может одновременно исполнять полномочия председателя местного парламента и возглавлять администрацию. В феврале 2015 года в законодательство внесли поправки, устанавливающие еще один способ избрания главы муниципального образования - депутатами местного парламента из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией [1]. В этом случае избранный глава руководит местной администрацией.
Подавляющее число нынешних муниципалитетов имеет именно поселенческий уровень. Но в поселениях уже давно не хватает кадров и ресурсов для эффективного решения вопросов на местах. В подавляющем большинстве случаев администрация поселений всё равно переадресует людей на уровень выше. Муниципальный район также не горит желанием взваливать на себя дополнительную ответственность. В итоге - люди не знают, куда идти со своими проблемами. И местное самоуправление именно как инструмент решения местных вопросов не работает, в результате чего люди даже по самым небольшим и не принципиальным вопросам вынуждены обращаться к Президенту.
Муниципалитеты, по сути, наделены объемом полномочий, который они не в состоянии эффективно реализовать. Но для людей неважно, какой уровень власти отвечает за то, что будут построены дома, отремонтированы дороги, обеспечены местами в детских садах дети и так далее.
Что касается главы муниципалитета, то для людей важно, чтобы власть работала как единый механизм. Невозможность для губернаторов увольнять мэров за ненадлежащее исполнение обязанностей - это путь к падению дисциплины и ответственности. Любой начальник знает, при всей прочей позитивной мотивации угроза увольнения очень стимулирует. И наоборот, если нет такого инструмента у начальника, то по сути у него нет и влияния на подчиненных. Нет возможности в полной мере требовать выполнения всех задач на должном уровне.
В настоящее время закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает восемь видов муниципальных образований: муниципальный район, городской округ, внутригородская территория (для городов федерального значения), городское или сельское поселение, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, муниципальный округ [3].
По данным Федеральной службы государственной статистики, на 1 января 2021 года (более поздние данные не опубликованы) в России насчитывалось 20 303 муниципальных образований [33]. Из них 1 606 - муниципальные районы, 100 - муниципальные округа, 630 - городские округа (в том числе три с внутригородским делением), 19 - внутригородские районы, 267 - внутригородская территория (в Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе), 1 346 - городские и 16 332 - сельские поселения [33].
8 мая 2019 года Федеральным законом от 01.05.2019 № 87-ФЗ введен новый вид муниципального образования — муниципальный округ [28]. Условия создания городских округов стали более конкретными. По мнению инициаторов этих новаций, муниципальные округа необходимы, чтобы обеспечить большее разнообразие подходов к осуществлению местного самоуправления с учетом особенностей территорий.
В последние годы многие регионы стремились упростить систему местного самоуправления и перейти к его одноуровневой модели. Чтобы оптимизировать управление территориями и достичь экономии бюджетных средств, в некоторых субъектах РФ начали преобразовывать муниципальные районы в городские округа. При этом зачастую не учитывались особенности малонаселенных территорий, а также территорий, где большинство населения придерживается сельского уклада жизни и деятельности.
Муниципальный округ — это несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, которые не являются муниципальными образованиями (подп. 3.4 ч. 1 ст. 11 Закона № 131-ФЗ) [3]. Их население осуществляет местное самоуправление непосредственно и (или) через выборные и иные органы. Перечень вопросов местного значения муниципального округа соотнесен с аналогичным перечнем для городского округа. Кроме того, органы местного самоуправления муниципального округа смогут осуществлять отдельные государственные полномочия, которые им передали федеральные и региональные власти.
На территориях с низкой плотностью сельского населения, в отдаленных и труднодоступных местностях субъектам РФ разрешено создавать муниципальные округа из населенных пунктов, не объединенных общей территорией, а также в одном населенном пункте.
Основная особенность муниципального округа — это одноуровневость организации местного самоуправления на его территории. Новый вид муниципального образования обеспечивает возможность консолидации представительских и административных ресурсов, в том числе на сельских территориях, для оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления. Создать одноуровневую систему местного самоуправления теперь можно будет там, где это целесообразно.
Для городского округа установлены три новых критерия. Они создадут барьеры для повсеместного создания городских округов и введения в их состав большого количества сельских поселений [3]:
-
Преимущественно городская инфраструктура. Не менее двух третей населения городского округа должно проживать в городах или иных городских населенных пунктах (абз. 7 ч. 1 ст. 2 Закона № 131-ФЗ). -
Площадь сельских территорий и территорий, предназначенных для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры, входящих в состав городского округа, не должна превышать площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов в составе этого городского округа в два раза и более (п. 3.3 ч. 1 ст. 11 Закона № 131-ФЗ). -
Высокая плотность населения. На территории городского округа плотность населения должна превышать среднюю плотность населения по России в пять раз или более.
Городской округ должен соответствовать указанным требованиям, установленным в статье 11 Закона № 131-ФЗ [3] :
-
к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах; -
площади территории городского округа; -
плотности населения.
До 1 января 2025 года нужно пересмотреть границы муниципальных образований, привести статус городских округов в соответствие с законом [28]. Если городской округ не соответствует этим критериям, регион своим законом наделит его статусом муниципального округа. Преобразование всех подобных городских округов в муниципальные должно завершиться не позднее 1 января 2025 года [28]. Муниципальные округа окажутся наиболее востребованными там, где в силу неразвитости городской инфраструктуры и низкой плотности населения стало невозможно создавать городские округа. Это прежде всего малонаселенные северные, дальневосточные и иные удаленные от центра России регионы.
В Законе № 131-ФЗ установлены два способа образования муниципальных округов [3] :
-
Статусом муниципального округа можно наделить городской округ, созданный в соответствии с Федеральным законом от 03.04.2017 № 62-ФЗ. -
В муниципальный округ могут объединиться все поселения, входящие в состав муниципального района.
При этом поселения и муниципальный район утратят статус муниципального образования. Для объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района, необходимо согласие населения. Его должны выразить представительные органы поселений и муниципального района.
Раньше при преобразовании муниципальных районов в городские округа бывали случаи, когда население не выражало согласие через представительные органы. В законах не было установлено, как выходить из подобных ситуаций. Поэтому они разрешались не в пользу населения и без учета его мнения.
Поправки к Закону № 131-ФЗ призваны упорядочить сложившуюся неоднородную практику территориальной организации местного самоуправления и устранить противоречия, возникающие вследствие объединения поселений в городские округа [3].
Теперь в Законе № 131-ФЗ есть норма, которая запрещает объединять все поселения, входящие в состав муниципального района, если население двух или более поселений не выразило свое согласие на это в установленной форме (ч. 3.1–1 ст. 13 Закона № 131-ФЗ) [3]. Отказ населения лишь одного из поселений муниципального района от объединения в единый муниципальный округ не будет препятствием для укрупнения муниципалитетов.
Появилась возможность преобразовывать городские и муниципальные округа путем их разделения. Разделение, которое приводит к образованию двух и более муниципальных или городских округов, осуществляется с учетом мнения населения. Его должен выразить представительный орган муниципального или городского округа (ч. 5.1 ст. 13 Закона № 131-ФЗ) [3].
Касательно изменений в законодательстве относительно образования новых муниципальных образований — муниципальных округов и вопросов правового, организационного и финансового обеспечения их функционирования, особое внимание будет уделено к процессу постепенного перехода к одноуровневой системе местного самоуправления, изменениям в муниципальных уставах и положениях, новому порядку взаимодействия внутри муниципальных объединений и разграничению полномочий [3]. Важно понимать, как будет практически организована деятельность органов местного самоуправления в переходный период, особенно в сфере управленческого учета, осуществления полномочий, использования бюджетных средств и внутреннего контроля за эффективностью деятельности.
Ключевыми изменениями в деятельности органов местного самоуправления в 2020 году стали порядок преобразования муниципальных образований, изменение земельного, градостроительного, финансового законодательства, адаптация отраслевой нормативной базы и переход к одноуровневой системе местного самоуправления правительство, разграничение полномочий, ответственности и новый порядок взаимодействия внутри муниципальных объединений, изменение границ муниципальных образований,
упразднение сельских и городских поселений, изменение финансовой поддержки, сокращение бюджетных расходов [40]. Однако опыт зарубежных стран, где уже проводились эксперименты с территориальной организацией местного самоуправления, а также российская практика показывают, что консолидация дает крайне скромный и краткосрочный экономический эффект, создавая значительные трудности для жителей преобразованных муниципальных образований для участия в местном самоуправлении и получения муниципальных услуг.
Среди основных проблем в организации и деятельности органов местного самоуправления, которые привели к необходимости подготовки нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», его разработчики отметили [40] :
-
неопределенность территориальной организации местного самоуправления и удаленность органов местного самоуправления от населения; -
отсутствие ясности в определении компетенции муниципальных образований и отсутствие проработки механизмов взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления; -
несоответствие ресурсов муниципалитетов их реальным обязанностям.
Местное самоуправление, будучи коллективной формой реализации населением права на решение вопросов местного значения и одновременно – выражением власти местного сообщества, в лице своих органов интегрировано в общую институциональную систему осуществления на соответствующей территории функций демократического правового социального государства на началах взаимодействия как с федеральными органами государственной власти, так и, прежде всего (имея в виду объективно существующие наиболее тесные взаимосвязи публичных функций и задач, осуществляемых региональными и муниципальными органами власти), с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Возложение Конституцией Российской Федерации именно на органы местного самоуправления самостоятельного решения вопросов местного значения (Статья 130, часть 1) не препятствует конструктивному, основанному на признании и гарантировании самостоятельности местного самоуправления взаимодействию между органами местного самоуправления и органами государственной власти для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, равно как и участию органов местного самоуправления в выполнении тех или иных имеющих государственное значение публичных функций и задач на соответствующей территории – как в порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (статья 132, часть 2, Конституции Российской Федерации) так и в иных формах [Error: Reference source not found].
